2010年第6號：“40個市地州56個縣區(qū)市土地專項資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計調(diào)查結(jié)果”
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為加強土地資源管理，促進節(jié)約集約用地，維護國有土地資產(chǎn)安全，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，審計署2009年對河北、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、江西、河南、海南、寧夏和新疆等11個省區(qū)2007年至2008年（以下簡稱兩年度）征收、管理、使用土地專項資金的情況進行了審計調(diào)查。主要抽查了13個市土地出讓收入管理使用情況和27個市地州、56個縣區(qū)市土地開發(fā)整理相關(guān)資金管理使用情況（所涉及資金種類和地區(qū)的具體名單見附件），延伸審計調(diào)查了部分用地單位和土地開發(fā)整理項目?，F(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、土地征收出讓管理工作的基本情況
此次審計抽查的13個市兩年度土地出讓收入3353.25億元，支出3151.12億元，截至2008年底累計結(jié)存496.91億元（含以前年度結(jié)存，下同）；11個省區(qū)兩年度共征收、計提土地開發(fā)整理相關(guān)資金655.16億元，支出426.43億元，截至2008年底累計結(jié)存429.04億元。
審計調(diào)查結(jié)果表明，11個省區(qū)地方各級政府高度重視土地征收出讓管理和開發(fā)整理工作，積極采取措施加強土地資源、土地出讓收支和土地開發(fā)整理項目管理，探索節(jié)約集約用地機制，完善被征地農(nóng)民安置保障制度，土地出讓收支管理和土地開發(fā)整理工作取得了較好成效。
（一）土地管理規(guī)章制度逐步完善。國土資源部和11個省區(qū)地方政府圍繞落實最嚴格的土地管理制度和節(jié)約集約用地制度，采取多項措施加強土地管理和土地開發(fā)整理，在土地規(guī)劃、出讓、執(zhí)法監(jiān)察、征地審批、節(jié)約集約用地、開發(fā)整理項目管理等制度建設(shè)方面取得了明顯成效。如杭州市嚴格出讓地塊規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整審批制度，并按調(diào)整前后差價雙倍計征土地出讓收入，有效約束了違規(guī)調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)行為。河北、吉林、江蘇、福建、河南等地通過嚴格用地預(yù)審、積極盤活存量用地、清理閑置用地、出臺工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)等，促進了土地資源節(jié)約集約利用。吉林省出臺了《吉林省西部土地開發(fā)整理重大項目工程計量和資金支付管理規(guī)定（暫行）》等制度，促進了開發(fā)整理項目實施的規(guī)范化。
（二）土地執(zhí)法檢查力度不斷加強。兩年來，國土資源部積極組織開展全國土地執(zhí)法“百日行動”、衛(wèi)星遙感監(jiān)測執(zhí)法檢查等，查處了大量土地違法違規(guī)問題，一定程度上遏制了違法違規(guī)用地行為的發(fā)生，土地管理制度化、市場化程度有所提高。13個市兩年度共辦理劃撥用地24.54萬畝，出讓用地49.55萬畝，其中以招標(biāo)拍賣掛牌（以下簡稱招拍掛）方式出讓的用地面積占出讓用地總面積的53.44％。
（三）土地開發(fā)整理工作效果明顯。11個省區(qū)兩年度通過開發(fā)整理新增耕地392.51萬畝，是國家計劃的122.91％。土地開發(fā)整理取得了較好的經(jīng)濟和社會效益。據(jù)抽查，福建省霞浦縣近4年竣工驗收的15個項目，共整理耕地3.6萬多畝，新增耕地4900多畝，年增凈收益1800多萬元。河南省通過實施農(nóng)田水利、道路、林網(wǎng)等改造工程，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，整理后項目區(qū)糧食產(chǎn)量平均增長20％以上。
二、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及初步整改情況
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分市縣土地專項資金管理不規(guī)范，仍然存在違規(guī)征地、以租代征土地、違規(guī)協(xié)議出讓工業(yè)和經(jīng)營性用地、土地開發(fā)整理項目實施效果不佳等問題。
（一）土地出讓收入管理使用方面。
1．一些地方應(yīng)征未征土地出讓收入。
一是有11個市以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業(yè)改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；有3個市以低于基準(zhǔn)地價70％的價格等方式，出讓土地177宗0.8萬畝；有3個市的規(guī)劃等部門批準(zhǔn)提高0.18萬畝土地的容積率，應(yīng)征未征土地出讓收入10.57億元。
二是有12個市欠征土地出讓收入323.26億元。其中7個市的國土部門在25家用地單位欠繳土地出讓收入25.92億元的情況下，違規(guī)發(fā)放國有土地使用證。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定補征土地出讓收入161.78億元。
2．有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1％。其中：繳入財政過渡戶515.87億元，由開發(fā)區(qū)管委會等非財政部門收取55.73億元；用地單位直接支付拆遷安置補償和企業(yè)改制安置支出103.21億元。
審計指出上述問題后，11個市已按規(guī)定進行整改。
3．有11個市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：有6個市支出39.36億元，用于高校新校區(qū)、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設(shè)；有4個市支出9.68億元，用于增加政府投資企業(yè)注冊資本；有6個市支出3.26億元，用于補貼公交公司購車、還貸、設(shè)立農(nóng)業(yè)科研發(fā)展專項資金等；有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經(jīng)費不足；有4個市違規(guī)支出2.38億元，用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓、職工住宅等。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定收回并歸還原資金渠道12.62億元。
4．部分地方違規(guī)批地用地。其中：7個市未經(jīng)審批征收并實際占用集體土地3.9萬畝；4個市用地單位“以租代征”占用集體土地1.01萬畝，用于酒店、旅游等非農(nóng)項目建設(shè)；5個市未經(jīng)審批新設(shè)和擴大各類開發(fā)區(qū)涉及用地19.1萬畝；7個市用地單位未批先用土地3.18萬畝（含耕地0.72萬畝、基本農(nóng)田0.27萬畝），其中基礎(chǔ)設(shè)施項目用地2.32萬畝，工業(yè)等項目用地0.86萬畝；6個市依據(jù)自定政策或以解決歷史遺留問題名義，將應(yīng)以招拍掛方式出讓的53宗0.19萬畝經(jīng)營性用地和220宗1.63萬畝工業(yè)用地以協(xié)議方式出讓；3個市的8家用地單位擅自改變0.28萬畝土地的用途。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定收回土地3.15萬畝，沒收、拆除非法建（構(gòu)）筑物33.65萬平方米，罰款1213.76萬元，補辦1.16萬畝用地審批手續(xù)。
5．部分地方未按規(guī)定及時更新基準(zhǔn)地價。國家規(guī)定：基準(zhǔn)地價原則上每3年更新一次，并根據(jù)市場變化適時進行調(diào)整。截至2009年6月底，有5個市已超過3年未更新，其中3個市的土地市場價比其適用的基準(zhǔn)地價超出了1倍以上。
審計指出上述問題后，有兩個市已全面開展基準(zhǔn)地價更新工作。
（二）土地開發(fā)整理方面。
1．有9個省區(qū)所屬市縣未足額征收、計提土地開發(fā)整理相關(guān)資金28.37億元。其中：未足額征收新增建設(shè)用地土地有償使用費5.82億元，占應(yīng)征金額的32.33％；未足額征收耕地開墾費3.19億元，占應(yīng)征金額的19.91％；未足額計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金19.34億元，占應(yīng)計提金額的51.47％。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定補征（提）土地開發(fā)整理相關(guān)資金12.95億元。
2．3個省級2個市級1個縣級國土、財政部門未按規(guī)定將9.18億元土地開發(fā)整理相關(guān)資金納入國庫管理。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方國土、財政部門正按規(guī)定進行整改。
3．有3個省級9個市級11個縣級國土、財政部門改變土地開發(fā)整理相關(guān)資金用途20.94億元。其中：用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)9.46億元；行政事業(yè)單位基本建設(shè)及經(jīng)費支出4.01億元；對外出借和投資1.21億元；彌補地方財政預(yù)算缺口4148萬元；征地拆遷補償和土地儲備等5.84億元。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已按規(guī)定收回改變用途的土地開發(fā)整理相關(guān)資金2.93億元。
4．抽查90個項目發(fā)現(xiàn)一些地方土地開發(fā)整理項目監(jiān)管不嚴。
一是有11個項目因規(guī)劃設(shè)計不科學(xué)、不充分而被迫中斷施工或延期施工，已完工項目也因設(shè)計不科學(xué)而無法實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
二是有14個總計投資1.11億元的項目存在違規(guī)招投標(biāo)、轉(zhuǎn)分包或未實行招投標(biāo)問題。
三是有6個項目與其他土地開發(fā)整理項目和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目存在重復(fù)申報情況，涉及項目資金9018.9萬元。
四是有10個土地開發(fā)整理項目虛報多結(jié)工程款1023.72萬元。
五是有20個土地開發(fā)整理項目因主管部門監(jiān)督檢查不力、施工質(zhì)量不高、后期管護不到位等原因，造成一些損失浪費。
審計指出上述問題后，遼寧等地對參與土地開發(fā)整理項目設(shè)計單位的資質(zhì)情況進行了全面清理和檢查，新疆等地對3個不合格項目擬定了重新選址方案，有關(guān)地方政府已收回虛報多結(jié)的工程款356.25萬元。
5．少數(shù)地方新增耕地面積不實或多占少補耕地。
一是有119個土地開發(fā)整理項目通過編造虛假竣工驗收資料、人為改變地類和數(shù)據(jù)等手段，虛報新增耕地1.35萬畝。
二是有13個土地開發(fā)整理項目在開發(fā)整理尚未達標(biāo)的情況下，上報新增耕地2.93萬畝。
三是有9個建設(shè)用地項目多占少補耕地4294.45畝。
審計指出上述問題后，有關(guān)地方政府已調(diào)減、補充耕地3152畝。
有關(guān)地方政府和相關(guān)部門對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，除已作上述整改外，在審計調(diào)查期間和結(jié)束后，還在加大力度，采取有效措施做好進一步整改：
一是財政部、國土資源部等部門于2009年11月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求各地進一步規(guī)范土地出讓收支管理，對審計指出的問題積極采取措施進行整改。
二是各地先后出臺了18項規(guī)范土地出讓、登記、規(guī)劃、責(zé)任追究等方面的制度，完善了30項進一步加強土地開發(fā)整理專項資金和項目管理的制度。
三是已對32名違法違紀問題責(zé)任人員依法進行了處理。
四是對管理不規(guī)范的專項資金正在完善辦法，全部納入預(yù)算管理；對違規(guī)使用的資金正在追回。
上述整改事項的最終結(jié)果，審計署將在適當(dāng)時候予以公告。
附件
11個省區(qū)土地征收出讓及專項資金管理審計調(diào)查涉及的資金種類和地區(qū)名單
一、土地專項資金
包括新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、土地復(fù)墾費（以上4項合稱土地開發(fā)整理相關(guān)資金）和國有土地使用權(quán)出讓收入。
二、國有土地使用權(quán)出讓收入審計抽查的縣區(qū)市
石家莊市：鹿泉市
南京市：高淳縣、溧水縣、江寧區(qū)
福州市：閩侯縣
南昌市：南昌縣、新建縣、進賢縣、安義縣
鄭州市：滎陽市、鞏義市、中牟縣
烏魯木齊市：烏魯木齊縣、米東區(qū)、烏魯木齊高新技術(shù)開發(fā)
區(qū)、烏魯木齊經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)
三、土地開發(fā)整理相關(guān)資金審計抽查的市地州、縣區(qū)市
河北?。菏仪f市、唐山市，高邑縣
遼寧?。荷蜿柺?、鐵嶺市、撫順市，康平縣、鐵嶺縣
吉林?。核稍校部h、前郭爾羅斯蒙古族自治縣、扶余
縣、長嶺縣
江蘇省：南通市、鹽城市，啟東市、如皋市、通州市、如東
縣、海安縣、東臺市、鹽城市亭湖區(qū)
浙江?。横橹菔?、麗水市，江山市、衢州市柯城區(qū)、龍泉市
福建?。焊Ｖ菔?、泉州市、龍巖市、三明市，福州市馬尾區(qū)、
福清市、惠安縣、霞浦縣、長汀市、漳平市、建寧
縣、泰寧縣
江西?。耗喜?，余干縣、泰和縣
河南?。涸S昌市、南陽市、洛陽市、信陽市，襄城縣、鄧州
市、方城縣、社旗縣、汝陽縣、宜陽縣、鄲城縣、
信陽市平橋區(qū)、滎陽市
海南?。汉？谑?，東方市、陵水縣、保亭縣
寧夏回族自治區(qū)：銀川市、吳忠市、中衛(wèi)市，銀川市金鳳區(qū)、
銀川市興慶區(qū)、銀川市西夏區(qū)、賀蘭縣、
永寧縣、青銅峽市、中寧縣
新疆維吾爾自治區(qū)：烏魯木齊市、昌吉回族自治州、吐魯番
地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州，烏魯木齊
市達坂城區(qū)、烏魯木齊縣、阜康市、呼
圖壁縣、木壘縣、鄯善縣、庫爾勒市、
焉耆回族自治縣、且末縣、博湖縣
相關(guān)鏈接：進一步加強土地資源審計 服務(wù)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展——審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司司長黃道國答記者問.htm
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