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50個(gè)縣中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果 |
2007年，審計(jì)署對黑龍江、吉林、河北、山西等16個(gè)省（自治區(qū)）2006年中央轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)專項(xiàng)資金的管理使用情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)抽查了50個(gè)縣。審計(jì)調(diào)查報(bào)告征求了相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）政府和財(cái)政部的意見，現(xiàn)將審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、基本情況及總體評價(jià)
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2006年中央財(cái)政撥付到16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）支農(nóng)專項(xiàng)資金總計(jì)1264億元，占當(dāng)年這些?。ㄗ灾螀^(qū)）中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的46%。據(jù)對50個(gè)縣的抽查，2006年中央財(cái)政下達(dá)到這些縣的支農(nóng)專項(xiàng)資金總計(jì)54億元，占這50個(gè)縣當(dāng)年地方一般預(yù)算收入的48%。
審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，近幾年黨中央、國務(wù)院出臺了一系列支持“三農(nóng)”的政策措施，中央財(cái)政加大了對地方支農(nóng)專項(xiàng)資金的投入，有效提高了基層政府支持“三農(nóng)”發(fā)展的能力，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)的順利開展。主要表現(xiàn)為：
——中央支農(nóng)專項(xiàng)資金成為了基層解決“三農(nóng)”問題的主要資金來源。2004至2006年，中央財(cái)政安排給16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的支農(nóng)專項(xiàng)資金年均增長24%；抽查的50個(gè)縣這項(xiàng)資金年均增長31%。中央支農(nóng)專項(xiàng)資金用于省本級、市本級和縣級財(cái)政的比例分別為15%、9%和76%。
——中央支農(nóng)專項(xiàng)資金在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。2006年，中央支農(nóng)專項(xiàng)資金主要投向了農(nóng)村公路和通達(dá)工程、種糧農(nóng)民柴油化肥綜合補(bǔ)助、天然林保護(hù)工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等“三農(nóng)”的重點(diǎn)領(lǐng)域，帶動地方投入1628億元，取得了較好成效。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2006年，16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）新增糧食生產(chǎn)能力126億公斤，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值比2005年增加2457億元，新增和改造農(nóng)村道路43.49萬公里；建設(shè)了258萬個(gè)沼氣池，使1869萬農(nóng)民受益；新建、維修了2.42萬所中小學(xué)校，使4497萬名學(xué)生享受了“兩免一補(bǔ)”政策；改擴(kuò)建醫(yī)療機(jī)構(gòu)5589個(gè)；參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)到24 676萬人。
——中央支農(nóng)專項(xiàng)資金的管理工作得到了逐步加強(qiáng)。一是地方各級政府和有關(guān)部門高度重視支農(nóng)資金的管理，逐級建立了責(zé)任制。二是加強(qiáng)了建章立制工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政共出臺了60多項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金的管理辦法，16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）及50個(gè)縣的政府或主管部門印發(fā)的管理制度共計(jì)330多項(xiàng)，為支農(nóng)專項(xiàng)資金規(guī)范化管理提供了制度保障。三是積極探索整合支農(nóng)專項(xiàng)資金的路子。從調(diào)查了解的中央和省級的33個(gè)試點(diǎn)縣情況看，各地根據(jù)本地的條件和特點(diǎn)，采取不同方式，以縣為主推進(jìn)支農(nóng)專項(xiàng)資金整合，按照縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)來確定支農(nóng)專項(xiàng)資金的重點(diǎn)投向，取得初步成效。如山西省石樓縣對20個(gè)涉農(nóng)部門管理的總額1.60億元的8類資金予以整合，取得了很好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。
二、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題
（一）中央支農(nóng)專項(xiàng)資金總體尚未有效統(tǒng)籌和整合，難以集中財(cái)力解決突出問題。
目前，無論中央還是地方都沒有一個(gè)對支農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理的部門。從中央到省、市、縣都有20個(gè)左右部門參與資金管理，每個(gè)部門負(fù)責(zé)分配的?？钌賱t一兩項(xiàng)、多則十幾項(xiàng)；不同部門管理的?？钕喈?dāng)一部分用途重復(fù)或交叉，如改善中小學(xué)辦學(xué)條件、農(nóng)民培訓(xùn)等方面，各約有3個(gè)部門分配管理5項(xiàng)左右?？睢Ｖ醒胫мr(nóng)專項(xiàng)資金多頭管理和多渠道分配的結(jié)果是，中央支農(nóng)?？羁偭侩m然不少，但經(jīng)多個(gè)部門按項(xiàng)目逐級分解后，項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，資金嚴(yán)重分散。抽查的50個(gè)縣中，中央投入的按項(xiàng)目管理的支農(nóng)專項(xiàng)資金總額為23.87億元，分散投向了4.55萬個(gè)實(shí)施項(xiàng)目。由于部門間職能交叉、政策要求不統(tǒng)一、信息溝通不通暢，導(dǎo)致負(fù)責(zé)資金分配的部門間在項(xiàng)目選擇、資金投向上很難協(xié)調(diào)，項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)，政策目標(biāo)及內(nèi)容交叉。如河北省張北縣2006年農(nóng)村飲水及農(nóng)田灌溉機(jī)井建設(shè)，共打井155眼，由5個(gè)部門按7個(gè)項(xiàng)目各自獨(dú)立申報(bào)和組織實(shí)施，最少的負(fù)責(zé)打井2眼，最多的負(fù)責(zé)打井55眼；2006年，中央補(bǔ)助山西省的中央支農(nóng)專項(xiàng)資金中有38項(xiàng)共19.50億元存在項(xiàng)目交叉重復(fù)。受部門分割、條條管理和?？顚Ｓ弥贫鹊闹萍s，地方在支農(nóng)資金的使用中很難有效整合。如2006年，黑龍江省樺川縣收到中央支農(nóng)專項(xiàng)資金1.02億元，其中按項(xiàng)目管理的專項(xiàng)資金5045萬元，是縣級一般預(yù)算收入的2.34倍。該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設(shè)施落后、灌溉能力不足的問題，該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項(xiàng)目，立項(xiàng)后8年沒有投入，如果將專款科學(xué)整合，就能夠盡快解決問題，但實(shí)際上中央支農(nóng)專項(xiàng)資金用于該縣灌溉區(qū)的僅為815萬元，其余按項(xiàng)目管理的資金分散到2148個(gè)具體項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元。
（二）中央支農(nóng)專項(xiàng)的項(xiàng)目管理和資金分配層次多、鏈條長，管理機(jī)制不夠科學(xué)。
目前，按項(xiàng)目分配的中央支農(nóng)專項(xiàng)資金中，大多采取由下而上層層上報(bào)項(xiàng)目，再由中央、省有關(guān)部門選擇確定并直接分配資金到具體項(xiàng)目的工作機(jī)制。從審計(jì)調(diào)查情況看，現(xiàn)行的這種工作機(jī)制中存在一些不夠科學(xué)和需要改進(jìn)完善之處。
主要是層層申報(bào)導(dǎo)致時(shí)間長、項(xiàng)目執(zhí)行滯后和資金滯撥，影響效率。抽查50個(gè)縣申報(bào)的4萬多個(gè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目申報(bào)到批復(fù)時(shí)間在6個(gè)月以上的占總項(xiàng)目數(shù)39%；從項(xiàng)目批復(fù)到資金到位時(shí)間在6個(gè)月以上的占總項(xiàng)目數(shù)32%。從資金撥付情況看，16個(gè)省（自治區(qū)）2006年下半年收到的?？钫贾мr(nóng)?？羁傤~的65%（其中第四季度收到的占總額的29.92%）；50個(gè)縣第四季度收到的?？钫贾мr(nóng)?？羁傤~的44%（其中12月份收到的占總額的22%），還有4.57億元當(dāng)年未收到。從項(xiàng)目執(zhí)行情況看，這些縣支農(nóng)項(xiàng)目當(dāng)年組織實(shí)施的占57%，當(dāng)年按要求完成的占21%，未實(shí)施的項(xiàng)目占43%。由于項(xiàng)目下達(dá)和批復(fù)不及時(shí)、資金撥付遲緩、項(xiàng)目建設(shè)滯后，影響中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)。
有的地方對項(xiàng)目和資金重爭取和分配、輕管理和監(jiān)督的問題比較突出。目前中央支農(nóng)專項(xiàng)資金的分配機(jī)制，容易導(dǎo)致地方政府為爭取資金而淡化管理和監(jiān)督的責(zé)任。如2005年4月，安徽省農(nóng)業(yè)委員會對太湖縣2003年度沼氣建設(shè)國債項(xiàng)目的驗(yàn)收結(jié)論是“建池率、建池成功率、國債補(bǔ)助資金到戶率均為100％……驗(yàn)收合格”，但審計(jì)抽查其驗(yàn)收檢查的九田鄉(xiāng)蘭家村發(fā)現(xiàn)，建池任務(wù)完成率不到50％。
（三）部分地區(qū)存在加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、損害農(nóng)民利益的問題。
審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些主管部門（單位）受部門利益驅(qū)動或缺乏責(zé)任心，在支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施過程中，仍存在變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、損害農(nóng)民利益的問題。
一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（如農(nóng)村公路、沼氣建設(shè)、農(nóng)村安全飲水等）和扶貧等項(xiàng)目的配套資金落實(shí)不到位，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也使一些鄉(xiāng)村形成新的負(fù)債。審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，50個(gè)縣中有16個(gè)縣（市）存在此類問題。如黑龍江省樺川、甘南兩縣中央補(bǔ)助扶貧項(xiàng)目，地方財(cái)政應(yīng)配套575.84萬元，實(shí)際上僅省級落實(shí)了60.56萬元。
二是擠占挪用支農(nóng)專項(xiàng)資金，影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，16個(gè)省（自治區(qū)）有關(guān)部門和項(xiàng)目單位共擠占挪用中央支農(nóng)專項(xiàng)資金6億多元，其中抽審的50個(gè)縣2006年共擠占挪用中央支農(nóng)專項(xiàng)資金1.25億元，用于平衡預(yù)算、彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)不足和發(fā)放補(bǔ)貼等。
三是截留、克扣農(nóng)民補(bǔ)助，亂收費(fèi)，損害農(nóng)民利益。審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的10個(gè)縣（市）存在此類問題。如湖北省監(jiān)利縣2005年擅自截留、扣發(fā)21.25萬戶農(nóng)民的中央專項(xiàng)水稻良種補(bǔ)貼362.62萬元，直至2007年7月經(jīng)審計(jì)調(diào)查指出后才陸續(xù)發(fā)放到農(nóng)民手中。
（四）地方本級預(yù)算編報(bào)中央補(bǔ)助收入不完整的問題仍未得到有效解決。
在對2002年和2005年的中央轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)調(diào)查中，審計(jì)署曾指出地方本級預(yù)算編報(bào)中央補(bǔ)助收入不完整的問題，財(cái)政部也進(jìn)行了調(diào)查研究，并出臺了《地方政府向本級人大報(bào)告財(cái)政預(yù)、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的指導(dǎo)性意見》，要求“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編報(bào)”。但從審計(jì)調(diào)查情況看，這個(gè)問題仍未得到有效解決。2007年，16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）有77%的中央支農(nóng)專項(xiàng)資金未按照財(cái)政部的規(guī)定編入省本級預(yù)算；50個(gè)縣未將中央支農(nóng)專項(xiàng)資金編入縣級預(yù)算的比例高達(dá)95%。
三、審計(jì)建議
針對中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下建議：
（一）進(jìn)一步加大中央支農(nóng)專項(xiàng)資金的整合力度。為了有效發(fā)揮支農(nóng)專項(xiàng)資金的政策效用，應(yīng)以建設(shè)社會主義新農(nóng)村為契機(jī)，以縣為主和多級次整合相結(jié)合，對現(xiàn)有中央支農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行清理、歸類和整合，優(yōu)化支農(nóng)專項(xiàng)資金使用結(jié)構(gòu)，逐步形成分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的資金使用管理機(jī)制。中央政府及各部門新出臺的支農(nóng)惠農(nóng)政策，應(yīng)盡可能在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付中安排資金，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和增長速度，逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。
（二）進(jìn)一步加快政府機(jī)構(gòu)改革，改進(jìn)中央支農(nóng)項(xiàng)目決策和管理機(jī)制。針對中央支農(nóng)專項(xiàng)資金管理中存在的部門職能交叉重復(fù)，中央部門和地方政府之間在資金分配、項(xiàng)目確定上的“責(zé)、權(quán)、利”不統(tǒng)一的問題，應(yīng)結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步明確政府各部門的支農(nóng)行政管理職能，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題；應(yīng)確定一個(gè)支農(nóng)資金管理的綜合職能部門，由其主要負(fù)責(zé)“三農(nóng)”發(fā)展規(guī)劃、政策、年度投向和投入計(jì)劃布局的研究制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉農(nóng)資金管理，并圍繞所規(guī)劃的項(xiàng)目，建立相應(yīng)的工作責(zé)任制，形成在同一區(qū)域資金的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)互補(bǔ)和各有關(guān)部門按職責(zé)分口管理的“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度，規(guī)避多頭管理帶來的諸多弊端，確保支農(nóng)資金發(fā)揮更大的效益。
（三）進(jìn)一步完善中央支農(nóng)資金管理方式，強(qiáng)化省級政府責(zé)任。中央財(cái)政應(yīng)根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃和各涉農(nóng)部門的意見，在綜合各省財(cái)力情況的基礎(chǔ)上，按公開、透明、規(guī)范的原則，將中央支農(nóng)資金切塊下達(dá)給各省（自治區(qū)、直轄市），由省級政府具體負(fù)責(zé)資金分配和項(xiàng)目的選擇。省級政府和有關(guān)部門應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起管好、用好支農(nóng)資金的責(zé)任，按照中央“三農(nóng)”工作總體要求，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜，統(tǒng)籌分配，將資金落實(shí)到基層或具體實(shí)施項(xiàng)目，并對資金使用和項(xiàng)目實(shí)施的效益性、效果性負(fù)責(zé)。
四、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）政府高度重視此次審計(jì)調(diào)查提出的問題和意見，責(zé)成有關(guān)部門和單位認(rèn)真對待、抓緊（逐條）研究、及時(shí)落實(shí)整改，以此進(jìn)一步完善支農(nóng)資金管理，切實(shí)管好用好各項(xiàng)支農(nóng)資金，提高資金使用效益。從地方政府及其有關(guān)主管部門反饋意見看，基本上都對審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)等問題提出了具體的整改意見，一方面追繳歸還被套取、擠占挪用的支農(nóng)資金，并追究相關(guān)部門（單位）和人員的責(zé)任，目前已糾正和正在落實(shí)整改措施的占應(yīng)整改資金的93%（其中50個(gè)縣已糾正90%）；另一方面加強(qiáng)部門協(xié)作和配合，建立健全工作責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，以利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正、處理問題，確保支農(nóng)資金規(guī)范管理、安全合規(guī)使用。
附：中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查的16個(gè)省(自治區(qū))50個(gè)縣名單
附：
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中央支農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查的
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