２００６年第２號（總第１４號）：“青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況審計調(diào)查結(jié)果”、“印度洋海嘯中國政府對外緊急救災(zāi)援助專項審計結(jié)果”(06-3-29)
青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況審計調(diào)查結(jié)果
（二○○六年三月二十九日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計署于2005年三季度對青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況進行了專項審計調(diào)查，目的是對這項資金的使用情況和結(jié)果作出評價，并針對存在的主要問題提出建議，以促進提高資金的使用效益和工程建設(shè)的環(huán)境效益。審計調(diào)查的重點對象是青藏鐵路建設(shè)主管單位鐵道部，建設(shè)單位青藏鐵路公司及其所屬青藏鐵路建設(shè)總指揮部、青藏鐵路建設(shè)總指揮部拉薩指揮部（以下分別簡稱青藏公司、總指揮部、拉薩指揮部），主要設(shè)計單位鐵道第一勘察設(shè)計院（以下簡稱鐵一院）和12個站前施工標段（合計里程486.8公里，占青藏鐵路格爾木至拉薩段總里程1142公里的42.6%）。
審計調(diào)查得到了鐵道部、國家環(huán)境保護總局、水利部和青海省、西藏自治區(qū)政府的大力支持和協(xié)助?，F(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、基本情況
青藏鐵路東起西寧，西至拉薩，全長1956公里，其中西寧至格爾木段長814公里，已于1984年建成投入運營。 2001年，黨中央和國務(wù)院作出了修建青藏鐵路格爾木至拉薩段的重大決策，這對于加快青藏兩省區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和西部大開發(fā)，促進民族團結(jié)，維護國家安全，具有重要意義。
這次審計調(diào)查的青藏鐵路格爾木至拉薩段（以下所稱青藏鐵路均指此段），于2001年6月開工，長1142公里，是世界上海拔最高（線路最高點海拔5072米，經(jīng)過海拔4000米以上路段長960公里）、所經(jīng)凍土線路最長（546.4公里）、自然條件最為艱苦的高原鐵路。多年凍土、高寒缺氧和生態(tài)脆弱這三大世界性難題給青藏鐵路建設(shè)帶來了極大困難。
青藏鐵路沿線珍稀物種豐富，生態(tài)類型獨特、原始，環(huán)境敏感，一旦破壞很難恢復。在青藏鐵路建設(shè)中有效保護沿線生態(tài)系統(tǒng)和凍土，是一項重要任務(wù)，也是國內(nèi)外關(guān)注的焦點。黨中央、國務(wù)院對青藏鐵路建設(shè)及其環(huán)境保護工作高度重視，中央領(lǐng)導同志多次到現(xiàn)場視察指導，明確要求“要把保護環(huán)境放在突出的位置”。鐵道部、國家環(huán)境保護總局和水利部在項目開工前，組織開展了青藏鐵路建設(shè)環(huán)境保護的一系列專題論證研討和現(xiàn)場調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，鐵一院聯(lián)合有關(guān)科研單位分別編制了格爾木至唐古拉山口段（簡稱格唐段）和唐古拉山口至拉薩段（簡稱唐拉段）的《環(huán)境影響報告書》及《水土保持方案》（以下統(tǒng)稱“環(huán)評報告”），經(jīng)鐵道部預審后，報國家環(huán)境保護總局和水利部審批通過，為防止青藏鐵路建設(shè)過程中產(chǎn)生不良環(huán)境影響提供了重要保障。
2001年6月，國務(wù)院批復青藏鐵路開工報告，原國家計委批準總投資262.1億元。2005年6月，根據(jù)工程建設(shè)的實際情況，國家發(fā)展改革委報請國務(wù)院批準，將總投資調(diào)整為330.9億元。至2005年6月底，青藏鐵路已完成鋪軌等站前工程，站房、電力、通信等站后工程正在實施；累計完成投資214.２億元。
二、審計調(diào)查評價依據(jù)
這次審計調(diào)查進行評價的兩個主要依據(jù)是：
——國務(wù)院批準的《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整青藏鐵路格爾木至拉薩段工程總投資的請示》及鐵道部據(jù)此核定的青藏鐵路初步設(shè)計總概算。
——國家環(huán)境保護總局和水利部審批通過的青藏鐵路“環(huán)評報告”（提出的環(huán)境保護措施可歸納為六個方面：野生動物保護，植被、景觀保護和水土保持，凍土保護，濕地保護，污染防治，環(huán)境保護監(jiān)督管理及宣傳教育）及其審批意見。
三、審計調(diào)查評價
審計調(diào)查主要采取查驗有關(guān)資料、實地檢查核實和聘請外部專家參與等方式方法，對環(huán)境保護資金使用情況及其效益、環(huán)境保護措施的落實情況及其效果進行了逐項檢查，并將檢查結(jié)果進行綜合，予以評估。
調(diào)查結(jié)果表明，各有關(guān)單位在青藏鐵路建設(shè)中認真貫徹“環(huán)評成果指導設(shè)計、施工和環(huán)境管理”的理念，嚴格執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)，強化環(huán)境管理、宣傳教育和監(jiān)督檢查，按照財務(wù)制度的要求管理和使用環(huán)境保護建設(shè)資金，全面有效落實各項環(huán)境保護任務(wù)。青藏鐵路建設(shè)環(huán)境保護工作達到了“環(huán)評報告”的要求，取得了突出成績，為我國重大建設(shè)項目工程建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)開展積累了寶貴經(jīng)驗。
（一）關(guān)于環(huán)境保護投資落實情況
青藏鐵路建設(shè)認真貫徹環(huán)境保護和“環(huán)評報告”的要求，緊密結(jié)合工程項目建設(shè)，全面安排和落實環(huán)境保護措施相關(guān)投資15.4億元，占項目總投資的4.6%?？傊笓]部和拉薩指揮部按照先驗工后計價的原則，及時撥付了環(huán)境保護相關(guān)資金。審計調(diào)查未發(fā)現(xiàn)嚴重違規(guī)使用資金問題，資金使用效益是好的；至2005年6月底，已完成環(huán)保投資14.5億元，完成率為94.1%，高于整個工程項目建設(shè)的投資完成率，基本實現(xiàn)了施工期環(huán)境保護目標。
（二）關(guān)于環(huán)境保護措施落實情況
在“環(huán)評報告”得到審核批準后，鐵道部組織有關(guān)單位依據(jù)審批意見進一步開展了現(xiàn)場調(diào)查和科研成果利用，對“環(huán)評報告”提出的各項環(huán)保措施予以落實和優(yōu)化完善。在“環(huán)評報告”的指導下，青藏鐵路建設(shè)項目做到了環(huán)境保護措施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。
——關(guān)于野生動物保護。為減緩鐵路建設(shè)對野生動物遷徙和正?；顒拥挠绊?，“環(huán)評報告”要求在動物遷徙所經(jīng)路線設(shè)置的33處野生動物通道，至2005年6月底，已全部建成。審計實地調(diào)查的4處通道，全部達到了“環(huán)評報告”提出的技術(shù)要求。
據(jù)中國科學院動物研究所2003至2005年在藏羚羊遷徙期間對楚瑪爾河至五道梁區(qū)間的觀測，由三江源自然保護區(qū)經(jīng)野生動物通道進入可可西里自然保護區(qū)繁殖的藏羚羊，2003年為400多只，2004和2005年均為1500只以上；藏羚羊通過鐵路之前觀望停留時間從幾天縮短到一小時內(nèi)。這些都表明野生動物通道的作用已顯現(xiàn)，藏羚羊已逐漸適應(yīng)了鐵路建成后的環(huán)境變化。
——關(guān)于植被、自然景觀保護和水土保持。為保護沿線地表植被和自然景觀，“環(huán)評報告”要求實施護坡、擋土墻、沖刷防護、風沙防護，隧道棄碴擋護等工程；對取棄土場、砂石料場、施工便道和營地場地等臨時工程，在站前工程完工后除留作站后工程施工和運營期繼續(xù)使用外，都需進行地表、植被恢復。至2005年6月底，全線實施完工的相關(guān)防護設(shè)施工程基本都在“環(huán)評報告”要求長度的兩倍以上，棄碴擋護率達到了100%。審計調(diào)查的12個標段設(shè)置的取棄土場、砂石料場、營地場地均少于環(huán)評報告規(guī)劃設(shè)置的個數(shù)。實地調(diào)查的27處護坡和10處風沙防護設(shè)施均達到“環(huán)評報告”提出的技術(shù)要求；14處取土場和6處砂石料場完成恢復后基本達到生態(tài)環(huán)境恢復的技術(shù)要求。據(jù)審計聘請的專家對部分水土保持工程的監(jiān)測和現(xiàn)場觀察分析，確認“水土流失較為輕微”。這表明青藏鐵路建設(shè)采取的水土流失防治措施切實可行，效果較好。
——關(guān)于凍土保護。為保護多年凍土和路基穩(wěn)定，根據(jù) “主動降溫、冷卻路基、保護凍土”的設(shè)計思路，“環(huán)評報告”要求采取以橋代路、安置熱棒和鋪設(shè)片石等措施。至2005年6月，全線建成總長68.34公里的161座代路橋、137.68公里片石路基、36.19公里熱棒路基和159.81公里碎石護坡，即“環(huán)評報告”要求采取的凍土保護措施全部完成。據(jù)2001至2004年中國科學院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所和中鐵西北科學研究院對兩個凍土工程試驗段的觀測分析，所采用的相關(guān)措施有效降低了路基基底土層溫度，使路基下方土體的“多年凍土上限”明顯抬升,起到了保護凍土的作用。
——關(guān)于濕地保護。青藏鐵路穿越濕地的線路總長度為65.49公里。為保護濕地，“環(huán)評報告”要求對必需通過的重要敏感濕地路段采取以橋代路、拋填片石和換填滲水土等措施。至2005年6月底，全線建成了總長10.56公里的20座代路橋，拋填片石和換填滲水土達7.2萬立方米。“環(huán)評報告”要求采取的濕地保護措施全部完成，保持了濕地地下水的連通。
——關(guān)于污染防治。“環(huán)評報告”要求對施工期的廢污水、固體廢物等進行污染防治。從審計調(diào)查結(jié)果看，基本實現(xiàn)了“環(huán)評報告”提出的集中收集、外運或處理污染物的要求。據(jù)青海省環(huán)境監(jiān)測中心站2002至2003年對格唐段和西藏自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站2004年對唐拉段實施的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，青藏鐵路跨越的河流和鄰近的湖泊水質(zhì)與鐵路建設(shè)前相比均無明顯變化，符合“環(huán)評報告”要求的水環(huán)境質(zhì)量標準。
——關(guān)于環(huán)境保護監(jiān)督管理及宣傳教育?！碍h(huán)評報告”要求開展的水環(huán)境、凍土、水土保持等監(jiān)測監(jiān)控以及環(huán)境監(jiān)督管理和宣傳教育等項工作，至2005年6月底都已落實。全線建立了環(huán)境保護管理組織體系，實行了環(huán)境管理責任制和生態(tài)環(huán)境保護考核制，對各級管理人員和施工人員進行了分層次環(huán)保培訓。環(huán)境監(jiān)理單位共檢查工點3900個次，向139個工點提出了環(huán)境保護工作整改要求。青海和西藏的有關(guān)主管部門對施工現(xiàn)場環(huán)境保護情況進行了160多次檢查，起到了很好的促進作用。
四、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題及建議
青藏鐵路建設(shè)在特殊自然條件下進行，其環(huán)境保護工作要求很高，難度很大，缺乏經(jīng)驗，因此在有的方面還有不夠完善之處。
一是由于施工圖工程量計算有誤、工程措施變更設(shè)計不及時和驗工計價軟件系統(tǒng)有缺陷等原因，造成部分環(huán)境保護工程款計算不實。
二是在施工建設(shè)中對有的臨時工程恢復整治未單列相應(yīng)費用，對臨時工程恢復和整治有所影響。
三是環(huán)境監(jiān)測還有一些薄弱環(huán)節(jié)。有的監(jiān)測項目未按時啟動，一定程度上影響了對施工前后相關(guān)情況的對比分析。
四是部分臨時工程設(shè)施移交和保留不夠規(guī)范，如有的施工企業(yè)未經(jīng)批準將臨時工程設(shè)施自行移交給地方政府。
五是“環(huán)評報告”也有不盡完善之處，如對有的環(huán)保措施投資還缺乏界定和計算的科學依據(jù)。
對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，鐵道部高度重視，多次研究，專門下發(fā)通知要求青藏公司和總指揮部認真整改。目前，部分環(huán)境保護工程款計算不實問題已經(jīng)糾正，并改進了相關(guān)結(jié)算程序和軟件系統(tǒng)；對臨時工程恢復、保留、移交工作已作出全面安排，嚴格控制了保留數(shù)量，確定了各施工單位完成恢復的期限，并與青藏兩省區(qū)有關(guān)部門明確了可作移交的臨時設(shè)施及其環(huán)境恢復責任。
針對這次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題，審計署建議：
（一）鐵道部和建設(shè)單位對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)繼續(xù)認真進行整改，并著手考慮青藏鐵路運營期的環(huán)境保護工作，對可能出現(xiàn)的環(huán)境問題作深入研究，及時制定和完善相應(yīng)措施。
（二）環(huán)境保護主管部門應(yīng)進一步加強指導、監(jiān)督和檢查，促進青藏鐵路環(huán)境保護措施的全面有效落實，準備做好青藏鐵路建設(shè)項目竣工后的環(huán)境保護和水土保持驗收工作以及運營后的環(huán)境影響后評價。有關(guān)地方政府應(yīng)積極協(xié)助鐵路部門搞好青藏鐵路建設(shè)期和運營期環(huán)境保護工作的銜接，及早規(guī)劃和采取措施，有效防止鐵路沿線產(chǎn)業(yè)開發(fā)等活動產(chǎn)生不良環(huán)境影響。
（三）環(huán)境保護主管部門應(yīng)研究建立“環(huán)評報告”中環(huán)保措施投資的界定標準和計算依據(jù)；對采取的環(huán)境保護措施不僅應(yīng)提出工程技術(shù)性要求，同時還應(yīng)盡可能明確提出環(huán)境保護投資額要求，以確保環(huán)境保護措施的落實。
（四）國家環(huán)境保護總局等有關(guān)部門應(yīng)認真總結(jié)、宣傳和推廣青藏鐵路建設(shè)中加強對環(huán)境保護的組織管理和創(chuàng)新環(huán)境保護技術(shù)方法等成功經(jīng)驗，為我國鐵路建設(shè)和其他重大建設(shè)項目樹立榜樣、提供借鑒。
印度洋海嘯中國政府對外緊急救災(zāi)援助專項審計結(jié)果
（二〇〇六年三月二十九日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定和國務(wù)院要求，中華人民共和國審計署會同中國人民解放軍審計署，自2005年3月開始，對截至2005年2月底實施印度洋海嘯對外緊急救災(zāi)援助的情況進行了專項審計。
2004年12月26日印度洋海嘯發(fā)生后，中國政府高度重視，國家主席胡錦濤、國務(wù)院總理溫家寶就緊急對外救援工作作出一系列重要指示。災(zāi)情發(fā)生次日，中國政府即宣布向受災(zāi)國提供2163萬元人民幣緊急救災(zāi)援助。隨著災(zāi)情嚴重性的逐步顯現(xiàn)，在首批援助基礎(chǔ)上，又增加5億元人民幣用于緊急救災(zāi)和災(zāi)后重建，并提供2000萬美元用于聯(lián)合國框架內(nèi)的援助行動，使救災(zāi)援助總額達68763萬元人民幣。
經(jīng)審計，截至2005年2月底，中國政府通過直接提供現(xiàn)匯、物資援助以及派遣醫(yī)療隊、國際救援隊等多種方式，向各有關(guān)受災(zāi)國政府及聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)提供了我國有史以來最大規(guī)模的緊急救援，緊急啟運10架次飛機，提供了包括生活必需品、藥品、醫(yī)療器械、通訊設(shè)備等在內(nèi)的663噸、3410立方米的救災(zāi)物資援助；先后派出7批次共計140人的醫(yī)療、地震、DNA檢測等救援隊。
此外，為做好災(zāi)后重建工作，中國商務(wù)部等部門代表我國政府就災(zāi)后重建項目的具體安排情況，與有關(guān)受災(zāi)國進行了多次磋商，并履行了政府間換文手續(xù)。至2005年2月底，已安排學?；顒影宸俊⒌卣鸨O(jiān)測和海嘯報警系統(tǒng)、漁業(yè)碼頭修復等多個項目。這些援建項目將按照有關(guān)對外承諾陸續(xù)付諸實施。
審計結(jié)果表明，中國有關(guān)部門和單位能夠在各自的分工和職責范圍內(nèi)，克服時間緊、任務(wù)重、援助工作量大等困難，積極采取多種方式開展緊急援助。外交部、商務(wù)部和總參謀部按照人道主義緊急救災(zāi)物資援助機制，在災(zāi)情發(fā)生次日，即向災(zāi)區(qū)空運緊急救災(zāi)物資。軍隊積極參與，緊急行動，領(lǐng)受任務(wù)后僅用3個小時，即完成了近千箱（包）救災(zāi)物資的調(diào)集和裝載工作，并在較短的一個月時間內(nèi)，向印度尼西亞、斯里蘭卡等6國提供了大批救援物資。衛(wèi)生部、地震局、中科院等部門在向國務(wù)院請示后，也迅速向災(zāi)區(qū)提供了醫(yī)療、國際救援和遇難者DNA檢測等緊急救援。為統(tǒng)一協(xié)調(diào)緊急援助工作，2005年1月1日，外交部專門召集了部際協(xié)調(diào)會，就印度洋海嘯救援工作進行研究和協(xié)調(diào)，保證了援助行動的順利實施。經(jīng)審計，此次緊急救援資金、物資的管理及救援費用支出的總體情況良好，未發(fā)現(xiàn)虛報冒領(lǐng)、挪用、貪污、私分等違法違規(guī)和損失浪費問題。審計也發(fā)現(xiàn)，少量救援物資的管理手續(xù)還不夠規(guī)范，部分援助物資的生產(chǎn)日期和標識等與國際通行做法不夠一致，不便于受援國及受援災(zāi)民辨識，有的產(chǎn)生了誤解。這些問題一經(jīng)指出，有關(guān)部門和單位高度重視，立即采取措施進行了改進和完善。
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