江蘇省最早開展農(nóng)村股份合作制改革的蘇州市吳中區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢強(qiáng)勁，與外資、民資和國資成為吳中區(qū)發(fā)展的“四輪驅(qū)動”。吳中區(qū)審計(jì)局在區(qū)委、區(qū)政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)的正確領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞“推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”這一主線，從2012年起大膽嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)模式改革，在江蘇省率先實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)全覆蓋”，進(jìn)一步打造具有吳中特色的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋新格局。
大膽改革 開創(chuàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)監(jiān)督新局面
自2001年吳中區(qū)成立全省首家農(nóng)村股份合作社以來，至今累計(jì)組建各類農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織398個(gè)，農(nóng)民持股率達(dá)100%。截至2015年底，全區(qū)集體總資產(chǎn)、總收入、村級穩(wěn)定收入分別達(dá)405億、32.4億、1208萬元。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不斷對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作提出新要求。2012年6月，在蘇州市吳中區(qū)委、區(qū)政府的大力支持下，吳中區(qū)成立全省首家“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心”，定編40人，作為吳中區(qū)審計(jì)局下屬全額撥款事業(yè)單位，其主要職責(zé)是開展鎮(zhèn)（區(qū)、街道）審計(jì)工作，并開始向各鎮(zhèn)（區(qū)）派出審計(jì)分中心，從而把“國家審計(jì)鏈”延伸至鎮(zhèn)、村和社區(qū)。至2014年初，吳中區(qū)已在城區(qū)、木瀆鎮(zhèn)、胥口鎮(zhèn)、甪直鎮(zhèn)、東山鎮(zhèn)、臨湖鎮(zhèn)等設(shè)立6個(gè)分中心，并且撤銷各鎮(zhèn)（區(qū)）原有“經(jīng)濟(jì)管理科”兼任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)職能，將其部分審計(jì)人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)隊(duì)伍，從而形成“區(qū)審計(jì)局——鄉(xiāng)審中心——六分中心”三位一體垂直審計(jì)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作的統(tǒng)一管理。
吳中區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心”成立后，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)上升到國家審計(jì)層面。一是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)獨(dú)立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心的人員由區(qū)審計(jì)局統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政預(yù)算保障，完全改變了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)作為內(nèi)部審計(jì)、審計(jì)人員作為兼職人員的身份，確保了審計(jì)的獨(dú)立性。二是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)規(guī)范性，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)納入?yún)^(qū)審計(jì)局統(tǒng)一管理，把國家審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)，改變了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)“十家鍋灶九不同”的局面，真正將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)上升到國家審計(jì)層面，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的專業(yè)化和規(guī)范化水平。三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)權(quán)威性，2014年始，吳中區(qū)審計(jì)局每年將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃納入全區(qū)審計(jì)工作計(jì)劃并經(jīng)區(qū)政府發(fā)文，每年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)情況進(jìn)行“回頭看”，不僅促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)更加重視和支持審計(jì)工作，而且在揭示問題、采納建議、促進(jìn)整改等方面發(fā)揮出更強(qiáng)有力的監(jiān)督作用。
完善機(jī)制 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋
鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)全覆蓋的推進(jìn)離不開制度保障，吳中區(qū)審計(jì)局積極探索，形成一套切合吳中實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作制度和機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
完善格局，實(shí)現(xiàn)審計(jì)組織全覆蓋。理順全區(qū)審計(jì)機(jī)構(gòu)管理體制機(jī)制，目前吳中區(qū)已形成了以度假區(qū)、開發(fā)區(qū)2個(gè)審計(jì)分局、區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心及其下屬6個(gè)分中心為主體的審計(jì)組織全覆蓋網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督范圍覆蓋至全區(qū)各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）、村（社區(qū)）。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)人員達(dá)62人，其中75%在40歲以下，88%具有本科及以上學(xué)歷。大力構(gòu)建“一體化”鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)新格局，吳中區(qū)審計(jì)局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心對各鎮(zhèn)（區(qū)）審計(jì)分中心的審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)人員調(diào)配等進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)形成合力，充分發(fā)揮審計(jì)資源的規(guī)模效應(yīng)。2016年初，吳中區(qū)審計(jì)局還成立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)巡查組”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)開展審計(jì)執(zhí)法質(zhì)量檢查和廉政監(jiān)督回訪，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)人員依法審計(jì)、廉潔審計(jì)。
健全機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)對象全覆蓋。推動吳中區(qū)政府于2013年出臺《吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作暫行規(guī)定》、《吳中區(qū)鎮(zhèn)（區(qū)、街道）投資建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算審計(jì)辦法（試行）》、《吳中區(qū)鎮(zhèn)（區(qū)、街道）管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法（試行）》等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)辦法，從而將鎮(zhèn)屬行政事業(yè)單位、鎮(zhèn)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、鎮(zhèn)村兩級集體資產(chǎn)、集體資金建設(shè)項(xiàng)目全部納入審計(jì)范圍。實(shí)行“必審制”、“年審制”和“輪審制”相結(jié)合，對鎮(zhèn)管干部離任審計(jì)、政府（集體）投資建設(shè)項(xiàng)目等實(shí)行“必審制”，對鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)經(jīng)營公司（集團(tuán)公司）等實(shí)行“年審制”，對鎮(zhèn)管干部任中審計(jì)、行政事業(yè)單位、財(cái)政專項(xiàng)資金、其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等實(shí)行“輪審制”，從而有深度、有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)審計(jì)對象全覆蓋。目前，吳中區(qū)委、區(qū)政府正在擬定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)審計(jì)工作的指導(dǎo)意見》，這將為新形勢、新常態(tài)下推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)全覆蓋提供更有力的保障。
加強(qiáng)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容全覆蓋。根據(jù)李克強(qiáng)總理對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，依托不斷健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作機(jī)制，吳中區(qū)進(jìn)一步提出對公共資金、公有資產(chǎn)（包括國有和集體資產(chǎn)）、公有資源（包括國有和集體資源）實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)全覆蓋作為推進(jìn)全區(qū)審計(jì)全覆蓋的先導(dǎo)。在《吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作暫行規(guī)定》等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)辦法的基礎(chǔ)上，吳中區(qū)審計(jì)局于2014年至2015年先后制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)審計(jì)操作指南》、《鎮(zhèn)（區(qū)、街道）投資建設(shè)項(xiàng)目工程審計(jì)操作指南》、《鎮(zhèn)（區(qū)、街道）內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)操作指南》等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)操作指南，確保審計(jì)內(nèi)容不留盲區(qū)和死角。
有力推進(jìn) 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)監(jiān)督新發(fā)展
經(jīng)過近三年“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)建設(shè)年”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)推進(jìn)年”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)提高年”的發(fā)展，吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)面貌煥然一新，全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行也得到有力保障。以國家審計(jì)的要求開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的視野和角度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，不僅僅局限于規(guī)范某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部管理，而是站在全區(qū)的角度為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展出謀劃策。
財(cái)政集體資金必經(jīng)“審計(jì)關(guān)”。加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、集體資金全方位、標(biāo)準(zhǔn)化、全覆蓋的審計(jì)監(jiān)督，2013至2015年，吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)共計(jì)開展財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)項(xiàng)目517個(gè)，提出審計(jì)建議1548條，完成政府及集體投資審計(jì)項(xiàng)目8140個(gè)，在吳中區(qū)審計(jì)局網(wǎng)站公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程結(jié)算審計(jì)核減率超過25%的項(xiàng)目118個(gè)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政管理和工程管理不斷得到規(guī)范，審計(jì)報(bào)告、專報(bào)等獲當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)批示26次，促進(jìn)各鎮(zhèn)（區(qū)）出臺制度文件52項(xiàng)，審計(jì)工作受到各地黨委、政府的高度好評。2015年11月，時(shí)任蘇州市委常委、常務(wù)副市長、現(xiàn)任蘇州市委副書記周偉強(qiáng)在《強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督的探索與思考——吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)全覆蓋啟示》的調(diào)研報(bào)告上作出“吳中區(qū)的做法值得各市（縣）區(qū)學(xué)習(xí)”的重要批示。
干部權(quán)力運(yùn)行必經(jīng)“審計(jì)關(guān)”。吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心成立后，2013年正值吳中區(qū)村（社區(qū)） “兩委”換屆選舉之年，全區(qū)所轄14個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)、街道）的120多個(gè)村（社區(qū)）干部面臨換屆選舉，該區(qū)嚴(yán)格按照“先審計(jì)后選舉”的程序，開展了專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注了重大投資決策、股份合作社分紅、實(shí)事工程建設(shè)、土地承包及流轉(zhuǎn)、農(nóng)民參保等情況，提出了300多條審計(jì)建議，并在各村（社區(qū)）公開審計(jì)結(jié)果，保障了各村（社區(qū)）的陽光換屆。至今每年對村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人以及集體經(jīng)濟(jì)法人的任中審計(jì)比例不低于30%，離任審計(jì)達(dá)到100%覆蓋。
重大決策項(xiàng)目必經(jīng)“審計(jì)關(guān)”。通過審計(jì)關(guān)口前移，拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)功能，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的預(yù)防和預(yù)警作用，創(chuàng)新開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)和土地回購、集體資產(chǎn)經(jīng)營公司轉(zhuǎn)股等專項(xiàng)審計(jì)，未經(jīng)審計(jì)不予回購和轉(zhuǎn)股，從而為地方黨委、政府決策提供可靠依據(jù)。對規(guī)模以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資項(xiàng)目開展全程跟蹤復(fù)核，開展了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、省園博會園博園等建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資項(xiàng)目科學(xué)決策、規(guī)范管理和高效運(yùn)營，目前正在逐步探索對超億元的建設(shè)項(xiàng)目開展績效評價(jià)。積極助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設(shè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)關(guān)參與制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)度假區(qū)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目管理的若干意見》、《園博園建設(shè)工程項(xiàng)目管理指導(dǎo)手冊》、《木瀆鎮(zhèn)工程造價(jià)過程控制工作細(xì)則及要求》等制度10多項(xiàng)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大投資決策提供了有效幫助。（王松艷）
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