最近，江蘇省灌南縣審計局對該縣政策性農業(yè)保險試點工作進行了審計調查。審計結果反映：政策性農業(yè)保險試點以來成效明顯，規(guī)避了農業(yè)生產風險，增強了防災抗災能力，促進了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，增加了農民收入，促進了全縣“三農”步伐，但也面臨不少困難和問題：
法律層面缺失。目前，政策性農業(yè)保險缺乏立法支持，至今沒有一部完整的法律對整個農業(yè)保險的運作做出明確規(guī)定?！侗ｋU法》第150條規(guī)定 ：“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定” 。《農業(yè)法》第46條規(guī)定：“國家建立和完善農業(yè)保險制度”。但是，長期以來，并沒有把農業(yè)保險放到解決“三農”問題的全局中加以考慮。未明確其政策性保險性質，也未出臺相應的配套支持政策，除免征營業(yè)稅外，其他政策支持力度不大。特別是種植業(yè)保險高賠率和低收益的特點，決定了國家對種植業(yè)保險應與純商業(yè)保險區(qū)別開來，采取傾斜和扶持政策。由于法律沒有明確規(guī)定政府在農業(yè)保險中的職能和作用，致使政府以紅頭文件形式支持農業(yè)保險的隨意性很大。
經營體制不順。當前，政策性農業(yè)保險試點大多采取的是地方政府有關農口部門與商業(yè)保險公司聯(lián)辦共保的模式，這是根據地方實際情況采取的最佳方式。但是從發(fā)展趨勢來看，商業(yè)保險公司考慮到商業(yè)利益，不可能太關注農業(yè)保險對農業(yè)發(fā)展和農村經濟及社會的保障作用。而且，農業(yè)保險與其他商業(yè)險種相比具有“低保額、低收入、低保障和高風險、高成本、高賠付”的特點。保險公司對農業(yè)保險險種、規(guī)?？刂茋栏?，保險條款的規(guī)定不盡合理，操作過于復雜，賠額偏低，農業(yè)自然災害情況復雜，標準很難掌握，農戶零星分散，承保風險高，又缺乏巨災保險或農業(yè)再保險保障，保險公司在發(fā)展農業(yè)保險上有后顧之憂。政府與商業(yè)保險公司聯(lián)辦的經營模式遲早會顯露出經營危機。
農民參保意識淡薄。對農業(yè)保險認識不足是目前農業(yè)保險推廣的主要問題。農業(yè)生產由于體制改進、技術進步、產量提高，但仍然未擺脫“靠天吃飯”，大部分農民對農業(yè)保險的意義和作用及保險知識缺乏必要的了解，并沒有認識到投保是轉嫁農業(yè)風險、維護自身利益的有效途徑。農民由于對農業(yè)保險理解不透、認識不足，寧愿抱存僥幸心理，祈望老天給一個好收成，甚至還有人錯誤地認為農業(yè)保險是向農民變相收費。也有的農民存在僥幸心理，認為買保險是加重負擔。出現(xiàn)這種情況的原因，一方面農業(yè)生產仍以單戶小規(guī)模經營為主，合理范圍內的災害損失，單個農戶基本可以承受，大范圍的毀滅性災害保險公司也賠不了；另一方面有的農戶認為，參保交了錢如果沒有災害，反而增加不必要支出；再次大部分農民對保險業(yè)務心存疑慮，認為保險宣傳存在誤導傾向。
針對以上存在的困難和問題，審計建議應進一步完善政策性農業(yè)保險經營機制和發(fā)展模式。
一是加大政府扶持力度，增加財政投入。首先要深入廣泛宣傳，增強參保意識。開展政策性農業(yè)保險，加大宣傳力度，營造氛圍至關重要。各級政府有關部門及保險公司要把政策性農業(yè)保險作為一項重要工作來抓，充分利用一切輿論工具開展宣傳，采取多層次、多形式、多渠道發(fā)動，講清農業(yè)保險的作用意義，講透有關險種條款，講明責任利益，使廣大農戶進一步了解農業(yè)保險。通過宣傳調動農戶投保積極性，提高農業(yè)保險的覆蓋面和參保率，推動政策性保險更快更好的發(fā)展。其次要將財政補貼納入各級財政預算。農業(yè)保險是準公共產品，建立健全財政對農業(yè)補貼的長期和穩(wěn)定機制，把農業(yè)保險與農業(yè)項目扶持、農村信貸資金有機地結合起來，實行政府政策性支持，加大對政策性農業(yè)保險投入力度；在中央、省財政、縣財政規(guī)定補貼保費的基礎上，地方財政再拿出一部分，做到農民不掏錢、少掏錢就可參加農業(yè)政策性保險。這樣做可以調動農民參保積極性，同時提高鄉(xiāng)村農保干部的工作效率，有利于這項工作的開展。第三要加快農業(yè)保險制度建設。制度具有根本性作用。由于沒有專門法律規(guī)范，政府與保險公司如何規(guī)范運作存有疑問，應盡快通過立法明確農業(yè)保險性質、經營原則、組織形式、財政稅收、金融支持政策以及再保險問題。
二是增強市場運作力度，建立健全工作機制。首先要充分發(fā)揮保險公司的主動性。保險是一種市場化的風險分散機制，國家對關系經濟安全、國計民生的保險品種給予保費補貼或風險分擔，目的是起到引導和帶動的作用，以逐步構建市場化的風險保障體系。在政策性農業(yè)保險操作過程中，應充分體現(xiàn)保險公司的市場化經營，尊重市場規(guī)則，運用市場化手段和保險技術，轉移農業(yè)風險重視控制經營風險，制定防范和化解風險的具體措施，保障穩(wěn)健經營；完善以縣為單位確定保險公司的經辦資格并保持相對穩(wěn)定，建立健全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村保險工作機構，主動解決保費收取難的問題，制定統(tǒng)一、公平合理的理賠標準，做好查勘理賠服務。其次要適當提高保額，擴大參保險種。一方面，針對賠付標準偏低，影響農民參保積極性問題建議相關部門根據社會經濟發(fā)展情況、財政承受能力，適時適度地提高保額調動農民參保積極性。另一方面建議適當增加承保規(guī)模和擴大保險品種，推動政策性農業(yè)保險穩(wěn)步健康發(fā)展。第三要建立巨災風險分散機制。大范圍的自然災害往往帶來農業(yè)的巨大損失，普通的商業(yè)保險很難承受。應借鑒其他一些國家好的做法，建立由省市級統(tǒng)籌、財政支持的農業(yè)巨災風險基金制度；組建政策性的農業(yè)保險公司。(耿中太)
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