近幾年來，湖北省老河口市審計局將預(yù)算執(zhí)行審計作為審計工作“永恒的主題”和“管總的項目”，始終圍繞經(jīng)濟工作和黨委、人大、政府關(guān)心、關(guān)注的問題，緊扣政府加強財政預(yù)算管理，人大加強對本級預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督檢查、審批和提高財政資金使用效益這些要求，把揭露和查處預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政財務(wù)收支中存在的不真實、不合法、不規(guī)范及財政經(jīng)濟領(lǐng)域中的違法犯罪問題作為預(yù)算執(zhí)行審計工作的突破口，建立“大財政”審計架構(gòu)，改進審計方法，更新審計手段，整合審計資源，擴大審計覆蓋面，總結(jié)出了“算好賬、追去向、看效果、作分析、提建議、強管理、增效益”的預(yù)算執(zhí)行審計工作方法。2005年以來，共查出違規(guī)變更預(yù)算、擠占挪用、延壓滯留預(yù)算資金、報表編報不實等違紀違規(guī)資金18798萬元，通過依法處理，增加財政收入5811萬元，減少財政支出3727萬元，追回被擠占挪用資金1650萬元?！皟蓚€報告”進入了市委、市人大、市政府的決策圈，審計工作得到了領(lǐng)導(dǎo)的肯定，也得到了各被審計單位的高度重視和大力支持。
一、在審計方法上，樹立全局觀念，摸清家底追去向，注重分析看效果
該局將市委、政府領(lǐng)導(dǎo)要求的“摸清家底”作為預(yù)算執(zhí)行審計創(chuàng)新和深化的突破口，跳出傳統(tǒng)思維模式，站在縱觀全局的高度，把握財政資金總體狀況、資金運作規(guī)律和資金使用效益等情況，實現(xiàn)了對財政資金運動的全過程監(jiān)督。
一是建立“大財政審計”架構(gòu)。該局把全面核實收支結(jié)構(gòu)，摸清家底，揭露查處問題和真實合法性審計作為重點，探索和完善了以綜合財政預(yù)算執(zhí)行審計為“龍頭”，財政、稅務(wù)、國庫等具體組織預(yù)算執(zhí)行部門審計為“主導(dǎo)”，部門預(yù)算執(zhí)行情況審計為“基礎(chǔ)”，專項資金管理使用審計為“重點”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決算審計為“補充點”、延伸二三級預(yù)算單位為“著力點”，提高資金效益為“目標(biāo)”的預(yù)算執(zhí)行“一體化”審計體系。特別是對影響預(yù)算資金整體質(zhì)量的重點單位，資金量大、項目多的部門。如水利、城建、社保、民政、衛(wèi)生、教育等部門做到每年審一次，其他預(yù)算執(zhí)行單位采取兩年審一次，做到凡是有財政資金運行的地方都有審計監(jiān)督，將預(yù)算執(zhí)行審計與部門行業(yè)審計、專項資金審計、重點投資項目審計、國有企業(yè)審計和經(jīng)濟責(zé)任審計有機融合，逐步建立了整體聯(lián)動、上下互動、城鄉(xiāng)交織 “立體化”的“大財政審計”的工作新格局。
二是核實收支“算好賬”。首先，對預(yù)算收入“算大賬”，分門別類地搞清楚預(yù)算收支整體狀況。2005年以來，該局在預(yù)算執(zhí)行審計中，一方面，按財政收入項目進行分類，對稅收收入、基金收入和其他收入分項目、分類別進行核實、算賬，并分國稅、地稅、財政等部門組織預(yù)算收入情況進行分析、比較。這樣不僅掌握了當(dāng)年預(yù)算收入的整體狀況，而且還深入分析了各項收入同比增減幅度和所占收入總額的比重，使市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)能夠清楚財政收入的構(gòu)成及相關(guān)部門完成財政收入的情況和比重，為政府科學(xué)組織、分配收入提供了依據(jù)。另一方面，對現(xiàn)行財政體制下實行“收支兩條線”后，罰沒收入和行政性規(guī)費收入返還支出情況進行核實，使人大、政府領(lǐng)導(dǎo)真正掌握了當(dāng)年維持政權(quán)運轉(zhuǎn)需要的財政資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)。其次，對預(yù)算收支“算細賬”，實實在在的搞清楚地方可用財力狀況。該局對地方可支配財力情況算“細賬”，既是摸清全市當(dāng)年財政資金的真實家底，也是市委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)迫切需要了解和掌握的數(shù)據(jù)。在算賬中，該局將“算大賬”核實的地方財政一般預(yù)算收入剔除財政部門列收列支資金后，形成地方財政一般預(yù)算收入可用資金，再加上上級財政轉(zhuǎn)移支付、返還補助、專項撥款等各項實際撥款收入，最終計算出當(dāng)年全市地方財政可支配資金。同時，該局還按照上級財政轉(zhuǎn)移支付資金、本級財政、國稅、地稅部門可用資金四個方面，分上級財政撥入和本級財政征收兩大類，對全市當(dāng)年可支配財政資金的規(guī)模、增減率、變化原因等情況進行了深入細致地分析，使政府的各項收入來源得以清晰反映。另外，該局還對地方財政硬性支出分項目和大類進行理順，按人員經(jīng)費支出、公用經(jīng)費支出、稅費改革支出、科技三項經(jīng)費支出、專項支出等內(nèi)容進行算賬，并分析增減變動原因。如該局對2006年財政收支情況分析可以看出：2006年，財政總收入為38589.60萬元，比上年增長18.1%，地方一般預(yù)算收入中，稅收收入6736.10萬元，僅占39.83%，非稅收入 10174.50萬元，占60.17%，財政總支出為44789萬元，其中用于市直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資經(jīng)費支出21497萬元，占支出總額的48%，用于城市建設(shè)和對企業(yè)稅收返還支出980.20萬元，僅占支出的 2.19%，用于科技、教育、衛(wèi)生等方面的支出均未達到法定支出比例。分析數(shù)據(jù)反映了該市“吃飯型財政”的現(xiàn)狀，凸現(xiàn)了地方經(jīng)濟發(fā)展緩慢等問題。在核實財政支出上，該局按照各項支出的功能作用、經(jīng)濟活動、去向類別進行分類核實，進而清楚地反映政府的錢是怎樣花的，做了什么事，每一項錢花了多少，錢花得怎么樣，是誰做的，做得如何，為宏觀決策和財政監(jiān)督提供全面、真實、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，使市委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)不但對全市財源狀況、收入增長點和支出分類現(xiàn)狀有了更直觀和深入的認識，而且還掌握了真實家底和實際收支。這些做法得到了市委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，他們多次在重要場合強調(diào)：“審計部門站在宏觀角度、從總體上對全市財政收支算了大賬，特別是擠干了水分，算了細賬，搞清楚了可用財力狀況，使市委、政府在出臺重大決策時，能做到心中有數(shù)，不盲目。”
三是沿著資金“追去向”。預(yù)算資金從財政部門撥出，只是資金流動的第一環(huán)節(jié)。該局改變以前在預(yù)算執(zhí)行審計中重財政、輕部門的觀念和做法，不僅要查看預(yù)算資金在財政部門這一環(huán)節(jié)是否真實、合法、有效，而且跟著資金走，加大對部門、用款單位的監(jiān)督力度，重點查看財政預(yù)算資金的實際使用情況，盯住資金的末梢，不斷擴大審計覆蓋面。該局把從財政部門撥出的專項資金、解決資金及其他有專門用途的資金，按照用款單位分門別類地排列出來，然后根據(jù)平時所掌握的情況，組織人員進行延伸審計，一直延伸到資金的末梢、到項目、到農(nóng)戶、到人頭。三年來，該局通過“追去向”，查處有關(guān)部門和用款單位管理和使用不當(dāng)、克扣挪用等違紀違規(guī)問題643萬元。如在對2007年民政?？钛由鞂徲嫊r就發(fā)現(xiàn)，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院利用“吃空餉”等辦法套取優(yōu)撫資金5.49萬元，套取五保供養(yǎng)款1.28萬元。
四是注重分析看效果。該局改變以往就財政論財政、就資金論資金、就問題論問題的做法，以弄清預(yù)算資金的撥付、管理、使用、效益為目標(biāo)，全面監(jiān)督財政預(yù)算資金支出的真實、合法、有效性。在預(yù)算執(zhí)行審計過程中，逐步由微觀的就事論事向宏觀審計效應(yīng)轉(zhuǎn)變，把審計的目光放在預(yù)算資金的使用效果上。圍繞“解決民生、落實民權(quán)、維護民利”這條主線，緊扣人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，把落實惠民政策作為重點.，強化對財政專項資金的審計。該局針對資金量大、線長、點多、面廣等特點，從真實合規(guī)入手，時刻關(guān)注預(yù)算資金用的對不對、實不實、好不好，特別是扶貧、救災(zāi)、社會保障和涉農(nóng)資金等，將效益性審計與真實性、合法性審計有機結(jié)合，從社會公眾關(guān)注的角度分析、評價專項資金的使用效益、效果和財政資金的安全性、有效性，是否真正惠及老百姓，看是否發(fā)揮了應(yīng)有的經(jīng)濟和社會效益。在審計范圍上，以政府性、公共性、公益性等專項資金為主要對象，重點揭露損失浪費、效益低下和國有資產(chǎn)流失等問題。如該局在對政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)，2006年有三個工程項目沒有進行招標(biāo)，且變更工程項目金額為762.10萬元，是工程合同金額638.35萬元的1.19倍。通過對問題的深入分析發(fā)現(xiàn)，政府投資項目存在管理不足，部分項目招投標(biāo)不規(guī)范，項目組織管理薄弱，工程預(yù)算不全面，項目決策過于匆忙，尚存在邊設(shè)計、邊施工、邊變更等問題。該局提出的針對性整改意見，得到了政府投資管理方的采納。2006年以來，全市48個政府投資項目共節(jié)約財政支出2231萬元。在人力支配上，該局堅持以效益審計為主要方向，安排項目調(diào)查時間占到整個項目一半左右，將效益審計作為特殊審計方法進行實踐。在對專項資金管理中普遍存在滯留、擠占挪用等問題分析后發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生這些問題的原因既有地方財力緊張、財政管理薄弱、資金不能及時直接撥付到項目和單位，也有一些主管部門和單位把爭取專項資金當(dāng)成經(jīng)費來源的一種門路，明知故犯，采取資金循環(huán)、虛列支出、虛假立項等手段挪用專項資金等原因，同時專項資金的安排體制上也存在問題，所有項目都要搞地方配套資金，地方財力緊張不能配套的情況下，只有采取虛假配套、空轉(zhuǎn)配套等方法，致使大量的、零散的專項資金被蠶食不能發(fā)揮效益等。2005年至2007年，該局針對查處的問題，從微觀到宏觀看資金的使用效果，從制度、體制、機制層面揭示深層次原因，并有針對性的提出規(guī)范專項資金管理和運作程序、方式、過程監(jiān)督等改進的意見和建議，做到審計評判正確，審計意見恰當(dāng)。由于審計建議注重整體性、建設(shè)性、宏觀性、針對性、可操作性，得到了政府及相關(guān)單位的采納，從三年來審計情況來看，財政專項資金的管理和使用逐年得到規(guī)范和完善。
二、在組織模式上，整合審計資源，統(tǒng)一組織重聯(lián)動，完善機制形合力
近三年來，為了保證財政預(yù)算執(zhí)行審計質(zhì)量，該局在審計工作方法上，精心組織，統(tǒng)籌安排，整體聯(lián)動，注重完善五項機制，抓好四個結(jié)合，不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計。
一是完善五項機制。首先，建立項目計劃機制。在項目計劃安排上，該局以預(yù)算執(zhí)行審計為主導(dǎo)，將把經(jīng)濟責(zé)任審計、專項資金審計、重點建設(shè)資金、部門預(yù)算審計等項目有機地與預(yù)算執(zhí)行審計相銜接，統(tǒng)籌制定年度審計工作計劃，全局上下一盤棋，統(tǒng)一組織、實施和上報工作。其次，建立組織管理機制。在人員安排上，打散業(yè)務(wù)科室職能分工界限，實行人員統(tǒng)一調(diào)配，組成了財政、稅務(wù)、專項資金、政府投資、部門預(yù)算和鄉(xiāng)鎮(zhèn)決算等六個專業(yè)審計組，圍繞預(yù)算執(zhí)行審計開展工作。第三，建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機制。為了促進各專業(yè)審計組相互協(xié)調(diào)配合，該局開好內(nèi)部協(xié)調(diào)會，明確各專業(yè)審計組的工作目標(biāo)、任務(wù)和總體要求，做到分工明確、重點突出、內(nèi)容全面、協(xié)調(diào)一致。第四，建立定期溝通機制。在項目實施過程中，該局堅持定期召開審計工作碰頭會，匯報各組工作進展，交流現(xiàn)場審計情況，通報需要其他審計組協(xié)助查證的有關(guān)事項，適時調(diào)整現(xiàn)場審計的方式與方法。第五，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機制。實行分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，由分管領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)組織協(xié)調(diào)，及時掌握和指導(dǎo)現(xiàn)場審計。通過建立和完善五項機制，使各專業(yè)科室、各審計組、每個審計人員實現(xiàn)了相互協(xié)作、整體聯(lián)動，保障了財政預(yù)算執(zhí)行審計工作的順利開展。
二是抓好四個結(jié)合。第一，抓好預(yù)算執(zhí)行審計與專業(yè)審計相結(jié)合。該局將財政預(yù)算執(zhí)行審計與各專業(yè)審計有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排年度審計項目。使各專業(yè)審計與預(yù)算執(zhí)行審計的內(nèi)容、目標(biāo)相銜接，把財政預(yù)算資金的根部、中段和末梢的審計情況充實到“兩個報告”中，拓展審計范圍，完整審計內(nèi)容，豐富審計成果。三年來，該局將30多個專業(yè)審計項目融入預(yù)算執(zhí)行審計中，審計情況反映在綜合預(yù)算執(zhí)行審計報告中。第二，抓好預(yù)算執(zhí)行審計與專項審計調(diào)查相結(jié)合。根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展變化情況，站在書記、市長所想所思的視角，圍繞人大、政府和社會關(guān)心、關(guān)注的熱點、難點問題，開展對重點資金、重點部門、重點行業(yè)、重點項目的專項審計調(diào)查和延伸審計。在審計調(diào)查中，采取檢查賬面資料與走訪查詢相結(jié)合的方法，既看問題的表面，還要分析產(chǎn)生問題的根源，揭露問題的本質(zhì)，找出管理上的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，最終形成有情況、有分析、有建議、有份量的專題材料，提交給有關(guān)部門，使其得到及時糾正和改進，從而達到為宏觀調(diào)控和經(jīng)濟決策提供依據(jù)、促進各項政策法規(guī)的貫徹落實。在2005年度預(yù)算執(zhí)行審計中，該局對全市破產(chǎn)企業(yè)清算組進行了專項審計調(diào)查，揭露和查處了一系列問題，并從機制和體制上分析了成因和提出了對策，市委、市政府當(dāng)年對全市破產(chǎn)企業(yè)清算組進行了清理和整頓，歸并和撤銷了29個破產(chǎn)企業(yè)清算組，追究了35人的相關(guān)責(zé)任。第三，抓好預(yù)算執(zhí)行審計與效益審計相結(jié)合。為了提高財政資金的使用效益，該局努力探索和建立了以財政財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，以效益為目標(biāo)的財政資金效益審計的工作方法，不斷擴大預(yù)算執(zhí)行審計工作外延。從2004年開始，該局將綜合分析的方法引入預(yù)算執(zhí)行審計中，反映在“兩個報告”中，達到每年在一、二個方面有所突破。在2004年度預(yù)算執(zhí)行審計中，該局有針對性地對稅收征管成本和財政資金管理成本進行了分析和評價，審計分析的意見引起了人大和政府的高度重視，人大責(zé)成政府對財稅部門經(jīng)費進行調(diào)查并提出經(jīng)費安排意見；2005年該局對專項資金使用效益進行了分析評價后，促使政府制定了專項資金管理規(guī)定，有效的遏制了專項資金的滯留、擠占挪用等現(xiàn)象；2006年該局會同襄樊市審計局，對上年財政決算和預(yù)算執(zhí)行情況進行同時審計，并全方位的探討了財政資金使用效益審計，對財政支出項目進行重新分類匯總的基礎(chǔ)上，對支出結(jié)構(gòu)和比例、政府債務(wù)、財政資金保障能力、行政管理成本、專項資金效益、財政改革政策的落實等方面進行了評價，客觀公正地對財政收支規(guī)模，保障能力、支出結(jié)構(gòu)、政府債務(wù)、行政成本、支出預(yù)算管理等方面存在的問題進行了分析，審計評價得到了市委、人大和政府部門的重視和采納，政府召開專題會議，研究制定各項措施進行調(diào)整和糾正。第四，抓好傳統(tǒng)審計方法與聯(lián)網(wǎng)審計相結(jié)合。該局開展聯(lián)網(wǎng)審計以來，不斷強化聯(lián)網(wǎng)審計在財政預(yù)算執(zhí)行審計工作中的應(yīng)用，使審計覆蓋面不斷擴大，工作效率和審計質(zhì)量不斷提高。工作中，該局通過聯(lián)網(wǎng)的方式將從財政局國庫科、預(yù)算科、會計核算中心等部門的數(shù)據(jù)采集分析后，把與審計項目有關(guān)的數(shù)據(jù)，通過OA和AO兩個系統(tǒng)，快速反饋到現(xiàn)場審計組進行查證核實，為現(xiàn)場審計提供了有力支持。2002年，該局采用傳統(tǒng)的審計方法，舉全局之力，只延伸審計了11個單位； 2005年以來，該局通過聯(lián)網(wǎng)審計手段，把審計覆蓋面擴展到全市183個預(yù)算單位，與2002年相比，增長了15倍。聯(lián)網(wǎng)審計方法采集和分析的大量財政財務(wù)數(shù)據(jù)，為“算好賬、追去向、看效果、做分析”等環(huán)節(jié)提供了翔實和準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為建立“大財政審計”工作格局提供了強力的技術(shù)支撐，使綜合預(yù)算執(zhí)行審計成為可能。開展聯(lián)網(wǎng)審計5年來，該局在財政預(yù)算執(zhí)行審計中直接運用聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)開展審計,共查出違紀違規(guī)資金4318萬元。
三、在成果應(yīng)用上，樹立服務(wù)意識，注重轉(zhuǎn)化強管理，提升效果促發(fā)展
該局將“市委、政府是否滿意”作為檢驗預(yù)算執(zhí)行審計工作質(zhì)量好壞和水平高低的標(biāo)準(zhǔn)，通過“算好賬、追去向、看效果、作分析、提建議、強管理、增效益”的工作思路和方法，提升了“兩個報告”質(zhì)量，得到了市人大、市政府領(lǐng)導(dǎo)的肯定，實現(xiàn)了審計成果的快速轉(zhuǎn)化。
一是人大加大了對預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的審批、監(jiān)督力度。該局針對違規(guī)變更預(yù)算、預(yù)決算編報不實等問題從不同角度作了反映，引起了市人大的強烈反響。市人大對預(yù)算執(zhí)行審計愈來愈重視，多次專題聽取審計工作情況匯報，對問題整改也更加深入，建立健全了《審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況報告》、《財政預(yù)算執(zhí)行情況月報》等制度。市人大常委會還通過了《加強政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督的決定》，制定下發(fā)了《老河口市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于市級預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督管理辦法》，不斷規(guī)范和完善預(yù)算執(zhí)行審計工作。
二是為市委政府加強經(jīng)濟監(jiān)管和出臺重大經(jīng)濟決策提供了保證。該局在預(yù)算執(zhí)行審計過程中注重綜合分析，將零散、孤立的問題進行歸納匯總，從體制上、制度上、機制上分析原因，提出改進意見和建議，由單個效果向綜合效果轉(zhuǎn)化，使審計成果得到了很好的應(yīng)用。幾年來，市委、政府根據(jù)審計結(jié)果，先后出臺了《老河口市本級財政監(jiān)督管理暫行辦法》、《老河口市財政專項資金管理辦法》、《老河口市城市建設(shè)資金審計暫行辦法》等16項規(guī)章制度和管理辦法，不斷促進了全市經(jīng)濟秩序的好轉(zhuǎn)。
三是有力促進了財稅部門依法行政和財政改革措施的落實。財稅部門作為具體組織預(yù)算資金收入、分配和管理的部門，在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了各種新情況、新問題，通過審計監(jiān)督達到了逐步完善、逐步規(guī)范，從源頭上促進了改革目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，通過審計監(jiān)督，有效地促進了財稅部門進一步依法行政和規(guī)范操作，細化了部門預(yù)算以及財政轉(zhuǎn)移支付、政府采購制度的建立，嚴格了財務(wù)管理，規(guī)范了財政財務(wù)支出。
四是有力促進了政府行政部門規(guī)范運作和管理職能的落實。審計中發(fā)現(xiàn)，一些部門視財政資金為已有，揮霍浪費，挪作它用，致使國有資金流失。通過對部門財政資金的審計監(jiān)督，跟蹤其收支合規(guī)合法性，揭露部門在使用財政資金中的違法亂紀行為，從而促使其管好用好財政資金，各類違規(guī)違紀資金呈下降趨勢，部門管理職能得到明顯加強。據(jù)統(tǒng)計，2005至2007年共查出各部門違法違紀問題分別為7861萬元、6251萬元、4686萬元，分別比上年下降20%、25%。
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