劉家義：保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)
依法治國是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治保障。國家審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推進(jìn)依法治國的重要手段。黨的十八屆四中全會《決定》提出，要完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。我們要深刻領(lǐng)會、認(rèn)真貫徹全會精神，依法履行審計(jì)職責(zé)，充分發(fā)揮審計(jì)作用，全面推進(jìn)依法治國，更好服務(wù)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
一、充分認(rèn)識保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的重要性
國家審計(jì)作為國家政治制度的重要組成部分，是為滿足國家治理的客觀需要而產(chǎn)生和發(fā)展的，發(fā)揮著國家治理的基石和保障作用。從歷史上看，國家治理的需求決定了國家審計(jì)的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計(jì)的方向，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計(jì)的制度形態(tài)。從職能作用看，在國家治理的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)中，國家審計(jì)屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)，服務(wù)于決策系統(tǒng)，承擔(dān)著對執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束的職責(zé)，是依法監(jiān)督和制約權(quán)力的一項(xiàng)制度安排。為保障國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，世界絕大多數(shù)國家在憲法中確立了國家審計(jì)的職責(zé)和權(quán)限。
我國現(xiàn)行審計(jì)制度是1982年憲法確立的。我國憲法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉；地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。之后又頒布了審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定等法律法規(guī)，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要從組織、人員、工作和經(jīng)費(fèi)等方面保障審計(jì)的獨(dú)立性。這些法律法規(guī)為審計(jì)工作提供了法律基礎(chǔ)和保障，也為審計(jì)工作提供了基本遵循。在全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，進(jìn)一步完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督權(quán)，具有重要意義。
（一）保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是貫徹依法治國方略的內(nèi)在要求
審計(jì)制度是中國特色社會主義法治體系的組成部分，審計(jì)監(jiān)督權(quán)是憲法確立的，審計(jì)的依據(jù)、程序和標(biāo)準(zhǔn)都是法定的，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)牢固樹立法治理念和法治思維，嚴(yán)格依照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力，做到依法審計(jì)、客觀公正。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督也要為維護(hù)和促進(jìn)法治發(fā)揮應(yīng)有作用，通過審計(jì)各項(xiàng)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況，依法嚴(yán)肅查處各種違法違紀(jì)問題，促進(jìn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)；通過深入分析和反映現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的漏洞和問題，提出健全和完善的審計(jì)建議，促進(jìn)加強(qiáng)法治建設(shè)。因此，嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律相關(guān)規(guī)定，完善審計(jì)制度，確保審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是完善社會主義法治體系的重要內(nèi)容，也是有效發(fā)揮審計(jì)作用、推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求。
（二）保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是落實(shí)黨和國家要求的迫切需要
按照規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督的對象既涉及各級各部門黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，也涉及各級政府財(cái)政收支、國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支、國有資產(chǎn)和資源。通過對公共資金使用、公共權(quán)力行使和公職人員履職情況的審計(jì)監(jiān)督，能夠推動國家重大政策措施和決策部署貫徹落實(shí)，促進(jìn)理好財(cái)、用好權(quán)、盡好責(zé)，并服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督的需要。同時(shí)，審計(jì)結(jié)果公告也為實(shí)施有效的社會監(jiān)督提供了重要途徑。在新形勢下，黨對審計(jì)工作提出了新的要求。黨的十八大提出，要健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。四中全會《決定》要求，要完善審計(jì)制度。習(xí)近平總書記指出，要強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要努力實(shí)現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，當(dāng)好公共資金守護(hù)者、國家利益捍衛(wèi)者。貫徹落實(shí)這些要求，需要進(jìn)一步完善審計(jì)制度，為依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督權(quán)提供堅(jiān)實(shí)保障；要求審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，堅(jiān)持原則，勇于擔(dān)當(dāng)，依法獨(dú)立履行好審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，不辜負(fù)黨和國家的殷切希望。
（三）保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展目標(biāo)的重要舉措
全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢和新要求，把握國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的方向。當(dāng)前，我國正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三重疊加階段，改革發(fā)展面臨不少矛盾和困難，必須突破利益固化的藩籬，破解體制機(jī)制障礙，統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革。國家審計(jì)地位超然獨(dú)立，沒有部門利益的羈絆，具有專業(yè)性、制度性、涉及經(jīng)濟(jì)社會各方面的優(yōu)勢，在審計(jì)查出各類問題的基礎(chǔ)上，能夠?qū)Ξa(chǎn)生這些問題的原因，從個(gè)別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀進(jìn)行深層次分析，提出改革體制、健全法治、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的建議，促進(jìn)提高國家治理績效。在這一過程中，只有保障審計(jì)監(jiān)督依法獨(dú)立，審計(jì)才能排除各種因素的干擾和掣肘，實(shí)事求是地揭示問題，客觀公正地提出建議，切實(shí)成為改革發(fā)展、完善國家治理的推動力量。
二、依法履行好審計(jì)監(jiān)督職責(zé)
按照四中全會《決定》要求，今后一個(gè)時(shí)期，要進(jìn)一步加大審計(jì)力度，對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源管理使用以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法、效益情況，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行全面審計(jì)，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。對政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案以及重點(diǎn)部門、單位預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案每年進(jìn)行審計(jì)，對重點(diǎn)地區(qū)（部門、單位）、關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少進(jìn)行一次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對其他審計(jì)對象每5年至少進(jìn)行一次審計(jì)。在審計(jì)中，要始終堅(jiān)持“兩手抓”，一手抓重大違法違紀(jì)問題，一手抓體制機(jī)制制度性問題，更加有效地發(fā)揮審計(jì)在推進(jìn)法治、推動改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)安全等方面的作用。要切實(shí)加大以下幾方面工作力度：
（一）加大對法律法規(guī)執(zhí)行情況的審計(jì)力度
通過審計(jì)，揭示和查處有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，揭示和查處經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中徇私枉法、以權(quán)壓法、以言代法等問題，揭示和查處嚴(yán)重?fù)p害群眾利益、妨害公平競爭等問題，積極提出加強(qiáng)法制建設(shè)的建議，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，推動規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會秩序，促進(jìn)依法行政、依法治國。
（二）加大對中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)力度
審計(jì)監(jiān)督要始終把促進(jìn)政策措施貫徹落實(shí)作為工作重點(diǎn)，持續(xù)跟蹤審計(jì)各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)中央重大政策措施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，及時(shí)揭示和反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況新問題，促進(jìn)政令暢通。
（三）加大績效審計(jì)力度
把績效理念貫穿審計(jì)工作始終。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)，持續(xù)關(guān)注財(cái)政資金的存量和增量，推動財(cái)政資金合理配置、高效使用，促進(jìn)財(cái)政提質(zhì)增效。圍繞中央八項(xiàng)規(guī)定精神和國務(wù)院“約法三章”要求，加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)使用和樓堂館所建設(shè)等方面審計(jì)，促進(jìn)厲行節(jié)約和規(guī)范管理。
（四）加大對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約力度
深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，著力監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)情況，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部主動作為、有效作為，切實(shí)履職盡責(zé)。對亂作為、不作為、慢作為、假作為的領(lǐng)導(dǎo)干部，依法依紀(jì)揭示和反映，促進(jìn)健全責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制。
（五）加大對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中風(fēng)險(xiǎn)隱患的揭示力度
密切關(guān)注財(cái)政、金融、民生、國有資產(chǎn)、能源和資源環(huán)境等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)問題可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素，特別是地方政府性債務(wù)、區(qū)域性金融穩(wěn)定、房地產(chǎn)市場等情況，揭露和反映苗頭性、傾向性問題，積極提出對策建議，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。
（六）加大對民生和資源環(huán)保項(xiàng)目的審計(jì)力度
加強(qiáng)對“三農(nóng)”、社會保障、教育、文化、醫(yī)療、扶貧、救災(zāi)、保障性安居工程等民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)，加強(qiáng)對土地、礦產(chǎn)、水等自然資源，以及重點(diǎn)流域、區(qū)域、行業(yè)污染治理和環(huán)境保護(hù)情況的審計(jì)，探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，深入分析財(cái)政投入與項(xiàng)目進(jìn)展、事業(yè)發(fā)展等情況，推動民生改善和生態(tài)文明建設(shè)。
（七）加大對重大違法違紀(jì)問題的揭露和查處力度
對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)問題，要查深查透查實(shí)。要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金分配、重大投資決策和項(xiàng)目審批、重大物資采購和招標(biāo)投標(biāo)、貸款發(fā)放和內(nèi)幕交易、國有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地和礦產(chǎn)資源交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)肅揭露和查處以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄等問題，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗。
（八）加大從體制機(jī)制制度層面揭示問題、分析原因和提出建議的力度
注重發(fā)揮審計(jì)的宏觀性和建設(shè)性作用，促進(jìn)深化改革和制度創(chuàng)新。要正確把握改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，對不合時(shí)宜、制約發(fā)展、阻礙改革的制度規(guī)定，及時(shí)予以反映，推動改進(jìn)和完善。要密切關(guān)注各項(xiàng)改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，促進(jìn)增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
三、切實(shí)保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)
深入落實(shí)四中全會《決定》精神，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，必須努力適應(yīng)形勢和環(huán)境的變化，大力推動理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和方式方法創(chuàng)新，不斷提升審計(jì)能力和水平。
（一）切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)
四中全會對審計(jì)工作的要求，是黨中央著眼全局，立足于全面推進(jìn)依法治國、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，對加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督作出的重大部署。審計(jì)機(jī)關(guān)要緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，把中國特色社會主義理論作為前進(jìn)指南，始終把握正確的政治方向，從推動完善國家治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的全局來謀劃和思考審計(jì)工作，切實(shí)貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的一系列決策部署。要堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，及時(shí)匯報(bào)審計(jì)工作情況，不斷加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍和能力建設(shè)，努力解決工作中遇到的困難和問題，排除審計(jì)中的阻力和干擾，如實(shí)報(bào)告審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，從完善決策、創(chuàng)新機(jī)制等方面提出建議。
（二）始終堅(jiān)持依法審計(jì)
依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)核心是依法審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)要切實(shí)增強(qiáng)法治觀念和依法辦事能力，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)運(yùn)用法定的手段維護(hù)法律的尊嚴(yán)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到審計(jì)事項(xiàng)合法、審計(jì)程序合法、問題定性處理合法，確保審計(jì)質(zhì)量。同時(shí)，加快推進(jìn)審計(jì)法制化、規(guī)范化建設(shè)，健全完善國家審計(jì)法律法規(guī)、準(zhǔn)則體系、專業(yè)審計(jì)指南體系，細(xì)化工作流程，使各項(xiàng)工作有依據(jù)、按程序、講證據(jù)、可檢查。
（三）有效整合審計(jì)監(jiān)督資源
四中全會《決定》提出，強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。總體上講，就是在現(xiàn)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重管理體制下，進(jìn)一步強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在審計(jì)計(jì)劃、組織實(shí)施、結(jié)果報(bào)告、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面實(shí)行統(tǒng)一管理，切實(shí)整合審計(jì)監(jiān)督資源，形成全國審計(jì)“一盤棋”。目前，全國9萬多名審計(jì)人員中，有7萬多名分布在2000多個(gè)縣市。實(shí)行統(tǒng)一管理，有利于保證審計(jì)的獨(dú)立性，有利于整合審計(jì)力量，發(fā)揮監(jiān)督合力，更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。同時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一管理，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢要求也是相適應(yīng)的。中央政策措施的落實(shí)和財(cái)政各類專項(xiàng)資金的使用通常在基層，管理鏈條長、層級多，需要監(jiān)督及時(shí)跟進(jìn)。實(shí)行統(tǒng)一管理，一方面能夠形成完整的審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，防止出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，切實(shí)保障中央政令暢通；另一方面便于上級審計(jì)機(jī)關(guān)把握全面情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)隱患，有利于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。貫徹落實(shí)四中全會要求，要積極探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的措施和辦法，進(jìn)一步加大對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)力度，創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化審計(jì)計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全管理、檢查和考核機(jī)制，落實(shí)工作報(bào)告、述職等制度，切實(shí)保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督合力。
（四）大力推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)
審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，對審計(jì)人員的專業(yè)知識水平和實(shí)踐技能要求較高。按照《決定》要求，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，就是要完善符合審計(jì)工作職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，建立審計(jì)人員任職資格管理和職業(yè)保障制度，完善審計(jì)職業(yè)教育培訓(xùn)體系等，有計(jì)劃提高審計(jì)人員的專業(yè)化素質(zhì)和職業(yè)勝任能力。從專業(yè)素質(zhì)要求看，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)有經(jīng)濟(jì)、法律、管理等工作背景，招錄審計(jì)人員應(yīng)加試審計(jì)工作必需的相關(guān)專業(yè)知識和技能，在專業(yè)性強(qiáng)的崗位可實(shí)行聘任制。此外，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際需要，可以探索向社會購買審計(jì)服務(wù)。
（五）不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法
信息化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，隨著國民經(jīng)濟(jì)信息化程度的不斷提高和政府管理信息化的全面推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)也需要不斷研究應(yīng)用新方法、新技術(shù)，不斷調(diào)整和改進(jìn)信息技術(shù)在審計(jì)實(shí)施中的應(yīng)用。近幾年，隨著“金審”工程建設(shè)的加快推進(jìn)，審計(jì)工作效率和質(zhì)量都有了很大提高。今后，要加快審計(jì)信息化建設(shè)，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)事業(yè)等單位與審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)信息共享，加大數(shù)據(jù)集中力度，建立國家審計(jì)數(shù)據(jù)中心。探索在審計(jì)實(shí)踐中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的途徑，加大數(shù)據(jù)綜合利用力度，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問題、評價(jià)判斷、宏觀分析的能力。創(chuàng)新電子審計(jì)技術(shù)，積極推進(jìn)對各部門、單位計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全性、可靠性和經(jīng)濟(jì)性的審計(jì)，提高審計(jì)工作能力、質(zhì)量和效率。
（文章刊登于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本）
一、充分認(rèn)識保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的重要性
國家審計(jì)作為國家政治制度的重要組成部分，是為滿足國家治理的客觀需要而產(chǎn)生和發(fā)展的，發(fā)揮著國家治理的基石和保障作用。從歷史上看，國家治理的需求決定了國家審計(jì)的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計(jì)的方向，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計(jì)的制度形態(tài)。從職能作用看，在國家治理的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)中，國家審計(jì)屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)，服務(wù)于決策系統(tǒng)，承擔(dān)著對執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束的職責(zé)，是依法監(jiān)督和制約權(quán)力的一項(xiàng)制度安排。為保障國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，世界絕大多數(shù)國家在憲法中確立了國家審計(jì)的職責(zé)和權(quán)限。
我國現(xiàn)行審計(jì)制度是1982年憲法確立的。我國憲法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉；地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。之后又頒布了審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定等法律法規(guī)，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要從組織、人員、工作和經(jīng)費(fèi)等方面保障審計(jì)的獨(dú)立性。這些法律法規(guī)為審計(jì)工作提供了法律基礎(chǔ)和保障，也為審計(jì)工作提供了基本遵循。在全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，進(jìn)一步完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督權(quán)，具有重要意義。
（一）保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是貫徹依法治國方略的內(nèi)在要求
審計(jì)制度是中國特色社會主義法治體系的組成部分，審計(jì)監(jiān)督權(quán)是憲法確立的，審計(jì)的依據(jù)、程序和標(biāo)準(zhǔn)都是法定的，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)牢固樹立法治理念和法治思維，嚴(yán)格依照法定權(quán)限、程序行使權(quán)力，做到依法審計(jì)、客觀公正。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督也要為維護(hù)和促進(jìn)法治發(fā)揮應(yīng)有作用，通過審計(jì)各項(xiàng)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況，依法嚴(yán)肅查處各種違法違紀(jì)問題，促進(jìn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)；通過深入分析和反映現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的漏洞和問題，提出健全和完善的審計(jì)建議，促進(jìn)加強(qiáng)法治建設(shè)。因此，嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律相關(guān)規(guī)定，完善審計(jì)制度，確保審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是完善社會主義法治體系的重要內(nèi)容，也是有效發(fā)揮審計(jì)作用、推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求。
（二）保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是落實(shí)黨和國家要求的迫切需要
按照規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督的對象既涉及各級各部門黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，也涉及各級政府財(cái)政收支、國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支、國有資產(chǎn)和資源。通過對公共資金使用、公共權(quán)力行使和公職人員履職情況的審計(jì)監(jiān)督，能夠推動國家重大政策措施和決策部署貫徹落實(shí)，促進(jìn)理好財(cái)、用好權(quán)、盡好責(zé)，并服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督的需要。同時(shí)，審計(jì)結(jié)果公告也為實(shí)施有效的社會監(jiān)督提供了重要途徑。在新形勢下，黨對審計(jì)工作提出了新的要求。黨的十八大提出，要健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。四中全會《決定》要求，要完善審計(jì)制度。習(xí)近平總書記指出，要強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要努力實(shí)現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，當(dāng)好公共資金守護(hù)者、國家利益捍衛(wèi)者。貫徹落實(shí)這些要求，需要進(jìn)一步完善審計(jì)制度，為依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督權(quán)提供堅(jiān)實(shí)保障；要求審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，堅(jiān)持原則，勇于擔(dān)當(dāng)，依法獨(dú)立履行好審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，不辜負(fù)黨和國家的殷切希望。
（三）保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展目標(biāo)的重要舉措
全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢和新要求，把握國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的方向。當(dāng)前，我國正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三重疊加階段，改革發(fā)展面臨不少矛盾和困難，必須突破利益固化的藩籬，破解體制機(jī)制障礙，統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革。國家審計(jì)地位超然獨(dú)立，沒有部門利益的羈絆，具有專業(yè)性、制度性、涉及經(jīng)濟(jì)社會各方面的優(yōu)勢，在審計(jì)查出各類問題的基礎(chǔ)上，能夠?qū)Ξa(chǎn)生這些問題的原因，從個(gè)別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀進(jìn)行深層次分析，提出改革體制、健全法治、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)的建議，促進(jìn)提高國家治理績效。在這一過程中，只有保障審計(jì)監(jiān)督依法獨(dú)立，審計(jì)才能排除各種因素的干擾和掣肘，實(shí)事求是地揭示問題，客觀公正地提出建議，切實(shí)成為改革發(fā)展、完善國家治理的推動力量。
二、依法履行好審計(jì)監(jiān)督職責(zé)
按照四中全會《決定》要求，今后一個(gè)時(shí)期，要進(jìn)一步加大審計(jì)力度，對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源管理使用以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法、效益情況，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行全面審計(jì)，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。對政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案以及重點(diǎn)部門、單位預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案每年進(jìn)行審計(jì)，對重點(diǎn)地區(qū)（部門、單位）、關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少進(jìn)行一次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對其他審計(jì)對象每5年至少進(jìn)行一次審計(jì)。在審計(jì)中，要始終堅(jiān)持“兩手抓”，一手抓重大違法違紀(jì)問題，一手抓體制機(jī)制制度性問題，更加有效地發(fā)揮審計(jì)在推進(jìn)法治、推動改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)安全等方面的作用。要切實(shí)加大以下幾方面工作力度：
（一）加大對法律法規(guī)執(zhí)行情況的審計(jì)力度
通過審計(jì)，揭示和查處有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，揭示和查處經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中徇私枉法、以權(quán)壓法、以言代法等問題，揭示和查處嚴(yán)重?fù)p害群眾利益、妨害公平競爭等問題，積極提出加強(qiáng)法制建設(shè)的建議，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，推動規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會秩序，促進(jìn)依法行政、依法治國。
（二）加大對中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)力度
審計(jì)監(jiān)督要始終把促進(jìn)政策措施貫徹落實(shí)作為工作重點(diǎn)，持續(xù)跟蹤審計(jì)各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)中央重大政策措施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，及時(shí)揭示和反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況新問題，促進(jìn)政令暢通。
（三）加大績效審計(jì)力度
把績效理念貫穿審計(jì)工作始終。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)，持續(xù)關(guān)注財(cái)政資金的存量和增量，推動財(cái)政資金合理配置、高效使用，促進(jìn)財(cái)政提質(zhì)增效。圍繞中央八項(xiàng)規(guī)定精神和國務(wù)院“約法三章”要求，加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)使用和樓堂館所建設(shè)等方面審計(jì)，促進(jìn)厲行節(jié)約和規(guī)范管理。
（四）加大對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約力度
深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，著力監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)情況，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部主動作為、有效作為，切實(shí)履職盡責(zé)。對亂作為、不作為、慢作為、假作為的領(lǐng)導(dǎo)干部，依法依紀(jì)揭示和反映，促進(jìn)健全責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制。
（五）加大對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中風(fēng)險(xiǎn)隱患的揭示力度
密切關(guān)注財(cái)政、金融、民生、國有資產(chǎn)、能源和資源環(huán)境等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)問題可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素，特別是地方政府性債務(wù)、區(qū)域性金融穩(wěn)定、房地產(chǎn)市場等情況，揭露和反映苗頭性、傾向性問題，積極提出對策建議，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。
（六）加大對民生和資源環(huán)保項(xiàng)目的審計(jì)力度
加強(qiáng)對“三農(nóng)”、社會保障、教育、文化、醫(yī)療、扶貧、救災(zāi)、保障性安居工程等民生資金和項(xiàng)目的審計(jì)，加強(qiáng)對土地、礦產(chǎn)、水等自然資源，以及重點(diǎn)流域、區(qū)域、行業(yè)污染治理和環(huán)境保護(hù)情況的審計(jì)，探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，深入分析財(cái)政投入與項(xiàng)目進(jìn)展、事業(yè)發(fā)展等情況，推動民生改善和生態(tài)文明建設(shè)。
（七）加大對重大違法違紀(jì)問題的揭露和查處力度
對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)問題，要查深查透查實(shí)。要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金分配、重大投資決策和項(xiàng)目審批、重大物資采購和招標(biāo)投標(biāo)、貸款發(fā)放和內(nèi)幕交易、國有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地和礦產(chǎn)資源交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)肅揭露和查處以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄等問題，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗。
（八）加大從體制機(jī)制制度層面揭示問題、分析原因和提出建議的力度
注重發(fā)揮審計(jì)的宏觀性和建設(shè)性作用，促進(jìn)深化改革和制度創(chuàng)新。要正確把握改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，對不合時(shí)宜、制約發(fā)展、阻礙改革的制度規(guī)定，及時(shí)予以反映，推動改進(jìn)和完善。要密切關(guān)注各項(xiàng)改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，促進(jìn)增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
三、切實(shí)保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)
深入落實(shí)四中全會《決定》精神，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，必須努力適應(yīng)形勢和環(huán)境的變化，大力推動理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和方式方法創(chuàng)新，不斷提升審計(jì)能力和水平。
（一）切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)
四中全會對審計(jì)工作的要求，是黨中央著眼全局，立足于全面推進(jìn)依法治國、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，對加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督作出的重大部署。審計(jì)機(jī)關(guān)要緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，把中國特色社會主義理論作為前進(jìn)指南，始終把握正確的政治方向，從推動完善國家治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的全局來謀劃和思考審計(jì)工作，切實(shí)貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的一系列決策部署。要堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，及時(shí)匯報(bào)審計(jì)工作情況，不斷加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍和能力建設(shè)，努力解決工作中遇到的困難和問題，排除審計(jì)中的阻力和干擾，如實(shí)報(bào)告審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，從完善決策、創(chuàng)新機(jī)制等方面提出建議。
（二）始終堅(jiān)持依法審計(jì)
依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)核心是依法審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)要切實(shí)增強(qiáng)法治觀念和依法辦事能力，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)運(yùn)用法定的手段維護(hù)法律的尊嚴(yán)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到審計(jì)事項(xiàng)合法、審計(jì)程序合法、問題定性處理合法，確保審計(jì)質(zhì)量。同時(shí)，加快推進(jìn)審計(jì)法制化、規(guī)范化建設(shè)，健全完善國家審計(jì)法律法規(guī)、準(zhǔn)則體系、專業(yè)審計(jì)指南體系，細(xì)化工作流程，使各項(xiàng)工作有依據(jù)、按程序、講證據(jù)、可檢查。
（三）有效整合審計(jì)監(jiān)督資源
四中全會《決定》提出，強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。總體上講，就是在現(xiàn)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重管理體制下，進(jìn)一步強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在審計(jì)計(jì)劃、組織實(shí)施、結(jié)果報(bào)告、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面實(shí)行統(tǒng)一管理，切實(shí)整合審計(jì)監(jiān)督資源，形成全國審計(jì)“一盤棋”。目前，全國9萬多名審計(jì)人員中，有7萬多名分布在2000多個(gè)縣市。實(shí)行統(tǒng)一管理，有利于保證審計(jì)的獨(dú)立性，有利于整合審計(jì)力量，發(fā)揮監(jiān)督合力，更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。同時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一管理，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢要求也是相適應(yīng)的。中央政策措施的落實(shí)和財(cái)政各類專項(xiàng)資金的使用通常在基層，管理鏈條長、層級多，需要監(jiān)督及時(shí)跟進(jìn)。實(shí)行統(tǒng)一管理，一方面能夠形成完整的審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，防止出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，切實(shí)保障中央政令暢通；另一方面便于上級審計(jì)機(jī)關(guān)把握全面情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反映各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)隱患，有利于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。貫徹落實(shí)四中全會要求，要積極探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的措施和辦法，進(jìn)一步加大對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)力度，創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化審計(jì)計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全管理、檢查和考核機(jī)制，落實(shí)工作報(bào)告、述職等制度，切實(shí)保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督合力。
（四）大力推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)
審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，對審計(jì)人員的專業(yè)知識水平和實(shí)踐技能要求較高。按照《決定》要求，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，就是要完善符合審計(jì)工作職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，建立審計(jì)人員任職資格管理和職業(yè)保障制度，完善審計(jì)職業(yè)教育培訓(xùn)體系等，有計(jì)劃提高審計(jì)人員的專業(yè)化素質(zhì)和職業(yè)勝任能力。從專業(yè)素質(zhì)要求看，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)有經(jīng)濟(jì)、法律、管理等工作背景，招錄審計(jì)人員應(yīng)加試審計(jì)工作必需的相關(guān)專業(yè)知識和技能，在專業(yè)性強(qiáng)的崗位可實(shí)行聘任制。此外，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際需要，可以探索向社會購買審計(jì)服務(wù)。
（五）不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法
信息化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，隨著國民經(jīng)濟(jì)信息化程度的不斷提高和政府管理信息化的全面推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)也需要不斷研究應(yīng)用新方法、新技術(shù)，不斷調(diào)整和改進(jìn)信息技術(shù)在審計(jì)實(shí)施中的應(yīng)用。近幾年，隨著“金審”工程建設(shè)的加快推進(jìn)，審計(jì)工作效率和質(zhì)量都有了很大提高。今后，要加快審計(jì)信息化建設(shè)，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)事業(yè)等單位與審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)信息共享，加大數(shù)據(jù)集中力度，建立國家審計(jì)數(shù)據(jù)中心。探索在審計(jì)實(shí)踐中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的途徑，加大數(shù)據(jù)綜合利用力度，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問題、評價(jià)判斷、宏觀分析的能力。創(chuàng)新電子審計(jì)技術(shù)，積極推進(jìn)對各部門、單位計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全性、可靠性和經(jīng)濟(jì)性的審計(jì)，提高審計(jì)工作能力、質(zhì)量和效率。
（文章刊登于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本）
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