《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》學習輔導百問——審計解讀
37．如何強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督？
依法對行政權(quán)力進行科學有效的制約和監(jiān)督，是提升各級政府及其工作部門依法履職能力、加快建設(shè)法治政府的必然要求。黨的十八屆三中全會要求強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。《決定》在此基礎(chǔ)上，再次強調(diào)“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，并提出了幾方面的具體要求。
第一，加強行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)。隨著我國民主法治建設(shè)的不斷推進和反腐敗力度不斷加大，行政法律體系不斷完善，行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系已初步建立起來。但由于監(jiān)督主體的多元化，監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性，以及監(jiān)督方法的多樣性，現(xiàn)有行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系的實際運行效果與全面推進依法治國的要求相比還存在一些不適應(yīng)和不完善的地方，監(jiān)督的力度和效果有待進一步提升。行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各個方面，必須充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用和積極性，科學設(shè)定監(jiān)督職責，嚴密監(jiān)督程序，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。
第二，加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約。加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點。一要加強對權(quán)力集中的部門和崗位的監(jiān)督制約。近年來的反腐敗實踐證明，財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等領(lǐng)域權(quán)力比較集中，極易導致權(quán)力濫用和失控，產(chǎn)生腐敗行為，必須實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，將一個部門內(nèi)集中于一個人的權(quán)力分解為多人行使，將重點崗位的權(quán)力分解到多個崗位，將集中于某一層級的權(quán)力分解到多個層級，合理劃分和科學配置各部門、崗位的權(quán)力和職責，實現(xiàn)對權(quán)力的適度分解和相互制衡。要嚴格實行輪崗制度，對在權(quán)力集中的部門和崗位工作達到規(guī)定期限的，調(diào)換職位、崗位任職，降低因長期任職于同一部門、崗位而受人情、關(guān)系影響的可能性。要強化內(nèi)部流程控制。當前，公共資源的配置包括上下級的監(jiān)控在很大程度上是通過內(nèi)部審批的方式來實現(xiàn)。內(nèi)部審批中裁量權(quán)過大、隨意性強、程序不規(guī)范、不透明等問題還比較突出。因此，應(yīng)當結(jié)合內(nèi)部審批特點，建立規(guī)范內(nèi)部審批的制度規(guī)范，防止內(nèi)部審批環(huán)節(jié)的漏管失控。二要完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。改進上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，及時糾正違法或不當行政行為，加大對行政不作為、亂作為的問責追責力度。三要完善糾錯問責機制。健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式，劃清不同責任之間界限，對涉嫌犯罪的，除追究其黨紀政紀責任外，還要依法追究其刑事責任。要健全問責程序，明確立案、調(diào)查、擬定處理意見、審批、送達、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)要求，提高問責糾錯效率，堅決查處濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等腐敗問題。
第三，完善審計制度。適應(yīng)全面深化改革的要求，通過修訂審計立法和改進審計工作制度，不斷完善審計制度，保障審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。要加大審計力度，科學制定審計計劃和審計方案，整合審計資源，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。要強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導，創(chuàng)新管理方式，強化審計計劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全管理、檢查和考核機制，落實工作報告、述職等制度。要探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。要推進審計職業(yè)化建設(shè)，完善符合審計工作職業(yè)特點的審計人員管理制度，建立審計人員任職資格管理和職業(yè)保障制度，完善審計職業(yè)教育培訓體系，大力提高審計隊伍能力和審計人員素質(zhì)。
38．為什么要探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理？
《決定》提出“探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理”，這對于完善審計制度、加大審計力度、確保審計機關(guān)依法充分行使職權(quán)具有重要作用。
審計監(jiān)督是行政權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八大提出，要健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。黨的十八屆三中全會要求，加強和改進對主要領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。習近平總書記強調(diào)，要發(fā)揮好紀檢、監(jiān)察、司法、審計等機關(guān)和部門的職能作用，共同推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。我國審計法規(guī)定，地方各級審計機關(guān)在本級人民政府行政首長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導為主；地方各級審計機關(guān)負責人的任免，應(yīng)當事先征求上一級審計機關(guān)的意見。近年來，審計署及省級審計機關(guān)不斷加強對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導，組織了政府性債務(wù)審計、社會保障資金審計、中央宏觀政策落實情況審計等全國性或全省性的重大項目審計，取得顯著成效。同時，積極推進地方審計隊伍專業(yè)化建設(shè)，參與下級審計機關(guān)負責人的任免及考察等工作，推動加強了地方審計隊伍素質(zhì)和能力的提高。但鑒于目前的管理體制，地方審計機關(guān)人財物實行屬地管理和保障，審計機關(guān)受多方面因素制約，審計監(jiān)督作用難以得到充分發(fā)揮。
強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導，探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，即在現(xiàn)行地方審計機關(guān)雙重管理體制下，強化上級審計機關(guān)的組織領(lǐng)導和業(yè)務(wù)領(lǐng)導，在審計計劃、組織實施、結(jié)果報告、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障方面實行統(tǒng)一管理，這對于充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，提升行政權(quán)力運行的法治化、規(guī)范化水平十分必要和迫切。一是有利于維護國家經(jīng)濟安全。實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導，可以使上級審計機關(guān)把握全面情況，也有利于基層審計機關(guān)從宏觀和全局層面審視問題、實施審計，及時發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的風險隱患。二是有利于推進反腐倡廉建設(shè)。地方審計機關(guān)人財物由屬地保障，在查處腐敗案件中容易受到當?shù)仡I(lǐng)導和部門的制約、干擾，有的甚至要求隱瞞或者虛報情況。領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計由同地同級別審計部門實施，監(jiān)督效力大打折扣。目前上級財政各類專項資金點多、線長、面廣，專項資金的使用通常在基層，一些環(huán)節(jié)虛報冒領(lǐng)、截留挪用甚至貪污侵占問題較為普遍，僅僅依靠上級審計機關(guān)的監(jiān)督遠遠不夠，而各級審計機關(guān)分段監(jiān)督，會留下很多執(zhí)行財經(jīng)法紀的漏洞。實行集中統(tǒng)一管理，可以有效排除地方和部門的不當干預(yù)，形成強有力的監(jiān)督鏈條，提高查辦腐敗案件的效率和效果。三是有利于保持審計的獨立性。《決定》提出，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。集中管理，使基層審計機關(guān)的財務(wù)、人事等不受當?shù)刂萍s，能夠有效提升審計隊伍專業(yè)素質(zhì)，切斷審計機關(guān)與被審計單位的經(jīng)濟聯(lián)系，及時客觀公正地反映問題、公開結(jié)果。四是有利于整合審計監(jiān)督資源。目前，全國9萬多名審計人員中，有7萬多名（約占80%）分布在2000多個縣市，大部分縣級審計機關(guān)行政編制為15至20人，有的不到10人，難以形成有效的審計力量。實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導，可以科學調(diào)配審計力量，統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一行動，發(fā)揮監(jiān)督合力，監(jiān)督檢查中央政策措施落實情況，更好實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。
依法對行政權(quán)力進行科學有效的制約和監(jiān)督，是提升各級政府及其工作部門依法履職能力、加快建設(shè)法治政府的必然要求。黨的十八屆三中全會要求強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。《決定》在此基礎(chǔ)上，再次強調(diào)“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，并提出了幾方面的具體要求。
第一，加強行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)。隨著我國民主法治建設(shè)的不斷推進和反腐敗力度不斷加大，行政法律體系不斷完善，行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系已初步建立起來。但由于監(jiān)督主體的多元化，監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性，以及監(jiān)督方法的多樣性，現(xiàn)有行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系的實際運行效果與全面推進依法治國的要求相比還存在一些不適應(yīng)和不完善的地方，監(jiān)督的力度和效果有待進一步提升。行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各個方面，必須充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用和積極性，科學設(shè)定監(jiān)督職責，嚴密監(jiān)督程序，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。
第二，加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約。加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點。一要加強對權(quán)力集中的部門和崗位的監(jiān)督制約。近年來的反腐敗實踐證明，財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等領(lǐng)域權(quán)力比較集中，極易導致權(quán)力濫用和失控，產(chǎn)生腐敗行為，必須實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，將一個部門內(nèi)集中于一個人的權(quán)力分解為多人行使，將重點崗位的權(quán)力分解到多個崗位，將集中于某一層級的權(quán)力分解到多個層級，合理劃分和科學配置各部門、崗位的權(quán)力和職責，實現(xiàn)對權(quán)力的適度分解和相互制衡。要嚴格實行輪崗制度，對在權(quán)力集中的部門和崗位工作達到規(guī)定期限的，調(diào)換職位、崗位任職，降低因長期任職于同一部門、崗位而受人情、關(guān)系影響的可能性。要強化內(nèi)部流程控制。當前，公共資源的配置包括上下級的監(jiān)控在很大程度上是通過內(nèi)部審批的方式來實現(xiàn)。內(nèi)部審批中裁量權(quán)過大、隨意性強、程序不規(guī)范、不透明等問題還比較突出。因此，應(yīng)當結(jié)合內(nèi)部審批特點，建立規(guī)范內(nèi)部審批的制度規(guī)范，防止內(nèi)部審批環(huán)節(jié)的漏管失控。二要完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。改進上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，及時糾正違法或不當行政行為，加大對行政不作為、亂作為的問責追責力度。三要完善糾錯問責機制。健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式，劃清不同責任之間界限，對涉嫌犯罪的，除追究其黨紀政紀責任外，還要依法追究其刑事責任。要健全問責程序，明確立案、調(diào)查、擬定處理意見、審批、送達、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)要求，提高問責糾錯效率，堅決查處濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等腐敗問題。
第三，完善審計制度。適應(yīng)全面深化改革的要求，通過修訂審計立法和改進審計工作制度，不斷完善審計制度，保障審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。要加大審計力度，科學制定審計計劃和審計方案，整合審計資源，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。要強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導，創(chuàng)新管理方式，強化審計計劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全管理、檢查和考核機制，落實工作報告、述職等制度。要探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。要推進審計職業(yè)化建設(shè)，完善符合審計工作職業(yè)特點的審計人員管理制度，建立審計人員任職資格管理和職業(yè)保障制度，完善審計職業(yè)教育培訓體系，大力提高審計隊伍能力和審計人員素質(zhì)。
38．為什么要探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理？
《決定》提出“探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理”，這對于完善審計制度、加大審計力度、確保審計機關(guān)依法充分行使職權(quán)具有重要作用。
審計監(jiān)督是行政權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八大提出，要健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。黨的十八屆三中全會要求，加強和改進對主要領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。習近平總書記強調(diào)，要發(fā)揮好紀檢、監(jiān)察、司法、審計等機關(guān)和部門的職能作用，共同推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。我國審計法規(guī)定，地方各級審計機關(guān)在本級人民政府行政首長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導為主；地方各級審計機關(guān)負責人的任免，應(yīng)當事先征求上一級審計機關(guān)的意見。近年來，審計署及省級審計機關(guān)不斷加強對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導，組織了政府性債務(wù)審計、社會保障資金審計、中央宏觀政策落實情況審計等全國性或全省性的重大項目審計，取得顯著成效。同時，積極推進地方審計隊伍專業(yè)化建設(shè)，參與下級審計機關(guān)負責人的任免及考察等工作，推動加強了地方審計隊伍素質(zhì)和能力的提高。但鑒于目前的管理體制，地方審計機關(guān)人財物實行屬地管理和保障，審計機關(guān)受多方面因素制約，審計監(jiān)督作用難以得到充分發(fā)揮。
強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導，探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，即在現(xiàn)行地方審計機關(guān)雙重管理體制下，強化上級審計機關(guān)的組織領(lǐng)導和業(yè)務(wù)領(lǐng)導，在審計計劃、組織實施、結(jié)果報告、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障方面實行統(tǒng)一管理，這對于充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，提升行政權(quán)力運行的法治化、規(guī)范化水平十分必要和迫切。一是有利于維護國家經(jīng)濟安全。實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導，可以使上級審計機關(guān)把握全面情況，也有利于基層審計機關(guān)從宏觀和全局層面審視問題、實施審計，及時發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域的風險隱患。二是有利于推進反腐倡廉建設(shè)。地方審計機關(guān)人財物由屬地保障，在查處腐敗案件中容易受到當?shù)仡I(lǐng)導和部門的制約、干擾，有的甚至要求隱瞞或者虛報情況。領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計由同地同級別審計部門實施，監(jiān)督效力大打折扣。目前上級財政各類專項資金點多、線長、面廣，專項資金的使用通常在基層，一些環(huán)節(jié)虛報冒領(lǐng)、截留挪用甚至貪污侵占問題較為普遍，僅僅依靠上級審計機關(guān)的監(jiān)督遠遠不夠，而各級審計機關(guān)分段監(jiān)督，會留下很多執(zhí)行財經(jīng)法紀的漏洞。實行集中統(tǒng)一管理，可以有效排除地方和部門的不當干預(yù)，形成強有力的監(jiān)督鏈條，提高查辦腐敗案件的效率和效果。三是有利于保持審計的獨立性。《決定》提出，完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。集中管理，使基層審計機關(guān)的財務(wù)、人事等不受當?shù)刂萍s，能夠有效提升審計隊伍專業(yè)素質(zhì)，切斷審計機關(guān)與被審計單位的經(jīng)濟聯(lián)系，及時客觀公正地反映問題、公開結(jié)果。四是有利于整合審計監(jiān)督資源。目前，全國9萬多名審計人員中，有7萬多名（約占80%）分布在2000多個縣市，大部分縣級審計機關(guān)行政編制為15至20人，有的不到10人，難以形成有效的審計力量。實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導，可以科學調(diào)配審計力量，統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一行動，發(fā)揮監(jiān)督合力，監(jiān)督檢查中央政策措施落實情況，更好實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。
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