對專項資金設(shè)立硬性約束 山東青島率先立法加強預算績效管理
加強和規(guī)范預算績效管理是深化預算管理制度改革的重要內(nèi)容，對于改進預算支出管理、優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金使用效益具有重要意義。2014年9月26日，《青島市預算績效管理條例》由市人大常委會公告公布，自2014年11月1日起施行。這是我國第一部專門規(guī)范預算績效管理的地方性法規(guī)。
明確責任主體，確立第三方參與機制。針對預算績效管理中存在的職責缺位導致權(quán)責不對應(yīng)、績效管理不到位的問題，《條例》明確了政府、財政部門和預算部門的職責。第四條規(guī)定：“市、區(qū)（市）人民政府應(yīng)當加強對預算績效管理工作的領(lǐng)導，建立預算績效管理工作機制。市、區(qū)（市）財政部門負責本級預算績效管理工作的組織、實施，指導本級預算部門和下級財政部門開展工作。審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，對預算績效管理實施監(jiān)督。”第五條規(guī)定“各預算部門負責本部門及其所屬單位的預算績效管理工作?！睘槌浞职l(fā)揮中介機構(gòu)、專家等第三方的作用，促進政府預算績效管理中評審、評估、評價等工作的公開、公平、公正，提高評價結(jié)果的權(quán)威性和公正性，《條例》確立了第三方參與機制，同時，對第三方的行為進行規(guī)范和約束?！稐l例》第八條規(guī)定：“預算績效管理過程中的評審、評估、評價等工作，可以根據(jù)需要委托專家、中介機構(gòu)等第三方實施。受托參與預算績效管理工作的專家、中介機構(gòu)應(yīng)當恪守獨立、客觀、公正的原則，遵守職業(yè)道德和保密規(guī)定。財政部門應(yīng)當對第三方參與預算績效管理工作進行管理和指導?！?BR>
預算編制要有目標，沒有目標不予安排預算資金?？冃繕耸穷A算績效管理的基礎(chǔ)，是整個預算績效管理系統(tǒng)的前提。為此，《條例》第十條規(guī)定：“預算部門在編報年度預算時，應(yīng)當根據(jù)本部門職能以及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照財政部門的規(guī)定編報部門整體支出、項目支出的績效目標和績效說明?！蓖瑫r，第十五條規(guī)定，對不按照規(guī)定編制績效目標或者預期績效低的項目，不予安排預算資金。
設(shè)立硬約束，強化對專項資金的監(jiān)管。財政專項資金一直是地方財政支出管理的重點，也是監(jiān)管的難點，設(shè)置偏多、項目分散、監(jiān)管乏力、退出艱難等問題亟待解決。為此，《條例》第十二條規(guī)定了設(shè)立專項資金的硬性約束條件。第十三條、第十四條規(guī)定了績效評估和預算評審的程序。第二十六條規(guī)定了對專項資金予以調(diào)整或撤銷的五種情形，建立了專項資金的退出機制。
加強預算績效運行監(jiān)控，嚴重偏離目標的項目要停止執(zhí)行。預算績效運行監(jiān)控是預算績效管理的關(guān)鍵，《條例》對預算執(zhí)行過程中績效目標的監(jiān)控責任主體、監(jiān)控方式、糾偏措施等做出了明確規(guī)定。第十七條規(guī)定：“財政部門、預算部門應(yīng)當在預算執(zhí)行過程中，對績效目標實現(xiàn)情況進行跟蹤管理和監(jiān)控。”第十八條規(guī)定，在預算執(zhí)行過程中發(fā)生偏離目標時，要及時采取措施予以糾正。第二十二條規(guī)定，對于無績效、明顯低于或者嚴重偏離預期績效目標的項目，預算部門應(yīng)當交回未執(zhí)行的預算資金，財政部門應(yīng)當相應(yīng)調(diào)整預算。
預算完成要評價，加強結(jié)果反饋和運用。預算支出績效評價是預算績效管理的核心，客觀公正地評價績效目標的實現(xiàn)程度，有利于提高預算安排的準確性和有效性。為此，《條例》第二十三條規(guī)定，預算執(zhí)行結(jié)束，財政部門、預算部門應(yīng)當根據(jù)設(shè)定的績效目標，按照規(guī)定的評價原則和標準，對財政支出進行績效評價。評價結(jié)果是預算績效管理的落腳點，為實現(xiàn)評價結(jié)果的有效應(yīng)用，《條例》第二十七條規(guī)定，評價結(jié)果要以書面形式反饋被評價部門、單位，被評價部門、單位要根據(jù)績效評價結(jié)果進行整改。第二十八條明確了“將評價結(jié)果作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據(jù)”。
目標未實現(xiàn)要問責，嚴格責任追究。問責是實現(xiàn)績效目標的保障，為保障條例的貫徹實施，條例建立完善了績效問責和責任追究機制。第二十九條規(guī)定，因故意或者過失導致預算績效管理未達到相關(guān)要求，以致財政資金配置和執(zhí)行績效未能達到預期目標或者規(guī)定標準的，對責任部門及其責任人員實施績效問責。并對財政、審計、監(jiān)察等部門的問責職責作出了明確規(guī)定。第三十條至第三十四條，分別對違反本條例的有關(guān)規(guī)定的情形作出了責任追究的規(guī)定。（潘鐸?。?
明確責任主體，確立第三方參與機制。針對預算績效管理中存在的職責缺位導致權(quán)責不對應(yīng)、績效管理不到位的問題，《條例》明確了政府、財政部門和預算部門的職責。第四條規(guī)定：“市、區(qū)（市）人民政府應(yīng)當加強對預算績效管理工作的領(lǐng)導，建立預算績效管理工作機制。市、區(qū)（市）財政部門負責本級預算績效管理工作的組織、實施，指導本級預算部門和下級財政部門開展工作。審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依照法律、法規(guī)的規(guī)定，對預算績效管理實施監(jiān)督。”第五條規(guī)定“各預算部門負責本部門及其所屬單位的預算績效管理工作?！睘槌浞职l(fā)揮中介機構(gòu)、專家等第三方的作用，促進政府預算績效管理中評審、評估、評價等工作的公開、公平、公正，提高評價結(jié)果的權(quán)威性和公正性，《條例》確立了第三方參與機制，同時，對第三方的行為進行規(guī)范和約束?！稐l例》第八條規(guī)定：“預算績效管理過程中的評審、評估、評價等工作，可以根據(jù)需要委托專家、中介機構(gòu)等第三方實施。受托參與預算績效管理工作的專家、中介機構(gòu)應(yīng)當恪守獨立、客觀、公正的原則，遵守職業(yè)道德和保密規(guī)定。財政部門應(yīng)當對第三方參與預算績效管理工作進行管理和指導?！?BR>
預算編制要有目標，沒有目標不予安排預算資金?？冃繕耸穷A算績效管理的基礎(chǔ)，是整個預算績效管理系統(tǒng)的前提。為此，《條例》第十條規(guī)定：“預算部門在編報年度預算時，應(yīng)當根據(jù)本部門職能以及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照財政部門的規(guī)定編報部門整體支出、項目支出的績效目標和績效說明?！蓖瑫r，第十五條規(guī)定，對不按照規(guī)定編制績效目標或者預期績效低的項目，不予安排預算資金。
設(shè)立硬約束，強化對專項資金的監(jiān)管。財政專項資金一直是地方財政支出管理的重點，也是監(jiān)管的難點，設(shè)置偏多、項目分散、監(jiān)管乏力、退出艱難等問題亟待解決。為此，《條例》第十二條規(guī)定了設(shè)立專項資金的硬性約束條件。第十三條、第十四條規(guī)定了績效評估和預算評審的程序。第二十六條規(guī)定了對專項資金予以調(diào)整或撤銷的五種情形，建立了專項資金的退出機制。
加強預算績效運行監(jiān)控，嚴重偏離目標的項目要停止執(zhí)行。預算績效運行監(jiān)控是預算績效管理的關(guān)鍵，《條例》對預算執(zhí)行過程中績效目標的監(jiān)控責任主體、監(jiān)控方式、糾偏措施等做出了明確規(guī)定。第十七條規(guī)定：“財政部門、預算部門應(yīng)當在預算執(zhí)行過程中，對績效目標實現(xiàn)情況進行跟蹤管理和監(jiān)控。”第十八條規(guī)定，在預算執(zhí)行過程中發(fā)生偏離目標時，要及時采取措施予以糾正。第二十二條規(guī)定，對于無績效、明顯低于或者嚴重偏離預期績效目標的項目，預算部門應(yīng)當交回未執(zhí)行的預算資金，財政部門應(yīng)當相應(yīng)調(diào)整預算。
預算完成要評價，加強結(jié)果反饋和運用。預算支出績效評價是預算績效管理的核心，客觀公正地評價績效目標的實現(xiàn)程度，有利于提高預算安排的準確性和有效性。為此，《條例》第二十三條規(guī)定，預算執(zhí)行結(jié)束，財政部門、預算部門應(yīng)當根據(jù)設(shè)定的績效目標，按照規(guī)定的評價原則和標準，對財政支出進行績效評價。評價結(jié)果是預算績效管理的落腳點，為實現(xiàn)評價結(jié)果的有效應(yīng)用，《條例》第二十七條規(guī)定，評價結(jié)果要以書面形式反饋被評價部門、單位，被評價部門、單位要根據(jù)績效評價結(jié)果進行整改。第二十八條明確了“將評價結(jié)果作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據(jù)”。
目標未實現(xiàn)要問責，嚴格責任追究。問責是實現(xiàn)績效目標的保障，為保障條例的貫徹實施，條例建立完善了績效問責和責任追究機制。第二十九條規(guī)定，因故意或者過失導致預算績效管理未達到相關(guān)要求，以致財政資金配置和執(zhí)行績效未能達到預期目標或者規(guī)定標準的，對責任部門及其責任人員實施績效問責。并對財政、審計、監(jiān)察等部門的問責職責作出了明確規(guī)定。第三十條至第三十四條，分別對違反本條例的有關(guān)規(guī)定的情形作出了責任追究的規(guī)定。（潘鐸?。?
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