“搶逼圍”，在破舊迎新中見(jiàn)真章——長(zhǎng)沙市打造政府投資審計(jì)“升級(jí)版”的實(shí)踐與探索
近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜化，政府投資中的違規(guī)行為也不斷改頭換面。然而，魔高一尺道高一丈，審計(jì)部門也在不斷與時(shí)俱進(jìn)。在這方面，湖南省長(zhǎng)沙市可謂摸索出了一條新路。
近年來(lái)，長(zhǎng)沙市努力打造政府投資審計(jì)“升級(jí)版”，通過(guò)改革創(chuàng)新、嚴(yán)格監(jiān)督，壓縮政府投資建設(shè)中不合理的利潤(rùn)空間，倒逼建立健全機(jī)制和制度，取得了明顯成效。近六年來(lái)，長(zhǎng)沙市審計(jì)局共完成政府投資審計(jì)項(xiàng)目4984個(gè)，建設(shè)方送審金額815.88億元，終審審定金額687.86億元，核減投資額128.00億元，平均核減率15.69%，切實(shí)解決了領(lǐng)導(dǎo)、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，堵塞了工程建設(shè)項(xiàng)目管理制度漏洞，有效提高了財(cái)政資金使用效益。長(zhǎng)沙市“創(chuàng)新政府投資評(píng)審模式，狠抓工程建設(shè)源頭治腐”的經(jīng)驗(yàn)作法被湖南省紀(jì)委評(píng)為“2013年度全省紀(jì)檢監(jiān)察創(chuàng)新性工作”。
足球賽場(chǎng)上有一個(gè)著名的“搶逼圍”戰(zhàn)術(shù)，多支足球隊(duì)因此而戰(zhàn)績(jī)斐然，而長(zhǎng)沙市近年的政府投資審計(jì)工作革新方式，更是“搶逼圍”戰(zhàn)術(shù)在審計(jì)領(lǐng)域的精彩詮釋。
圍：堵住每一個(gè)可能的漏洞——體制改革，工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)徲?jì)“全覆蓋”
——體制改革“當(dāng)好裁判”。2008年，長(zhǎng)沙市將由財(cái)政部門管理的原政府投資評(píng)審中心的部分職能，與審計(jì)機(jī)關(guān)的政府投資審計(jì)職能進(jìn)行整合，成立了長(zhǎng)沙市審計(jì)局政府投資審計(jì)專業(yè)局，負(fù)責(zé)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金的審計(jì)監(jiān)督，從根本上改變財(cái)政部門在工程建設(shè)領(lǐng)域既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的局面。政府投資建設(shè)資金全部歸口審計(jì)部門監(jiān)督，在全省是首例，在全國(guó)也為數(shù)不多。
同時(shí)，長(zhǎng)沙市政府每年安排2000萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于政府投資審計(jì)購(gòu)買中介服務(wù)，每年安排300萬(wàn)元用于支付雇傭?qū)＜医?jīng)費(fèi)，為審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立開展政府投資審計(jì)，提供了人員、經(jīng)費(fèi)保障。
截至2013年底，長(zhǎng)沙市所屬九個(gè)區(qū)縣（市）均成立了政府投資審計(jì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，并配備了專業(yè)人員70多名。至此，長(zhǎng)沙市已形成了覆蓋全市的政府投資審計(jì)組織網(wǎng)絡(luò)。
——職責(zé)定位“消除盲點(diǎn)”。長(zhǎng)沙市“摸著石頭過(guò)河”，在深入實(shí)際調(diào)查研究基礎(chǔ)上，探索出政府投資審計(jì)八項(xiàng)職能職責(zé)。即：負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算及與政府投資項(xiàng)目直接相關(guān)單位財(cái)務(wù)收支的審計(jì)監(jiān)督；對(duì)市屬重點(diǎn)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)；對(duì)政府投資項(xiàng)目招標(biāo)標(biāo)底上限值進(jìn)行審核批復(fù)；對(duì)政府投資項(xiàng)目工程結(jié)算和工程其他費(fèi)用的結(jié)算進(jìn)行審計(jì)；對(duì)納入年度審計(jì)計(jì)劃的政府投資項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行審計(jì)；組織與政府投資項(xiàng)目有關(guān)的專項(xiàng)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查；對(duì)政府投資項(xiàng)目拆遷資金使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的初審，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督；承擔(dān)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)交辦的專項(xiàng)審計(jì)事項(xiàng)。
八項(xiàng)職責(zé)涵蓋了對(duì)基本工程建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，極大地拓展了政府投資審計(jì)監(jiān)督的深度和廣度。長(zhǎng)沙市政府投資審計(jì)在全面履職的基礎(chǔ)上，始終堅(jiān)持“全面審計(jì)、突出重點(diǎn)”的原則，政府投資項(xiàng)目工程結(jié)算基本實(shí)現(xiàn)了“凡投必審”，消除了審計(jì)監(jiān)督“盲點(diǎn)”；對(duì)市屬重點(diǎn)工程開展全過(guò)程跟蹤審計(jì)，前移審計(jì)關(guān)口，規(guī)范建設(shè)行為，堵塞管理漏洞，有效遏制腐敗行為，化解了結(jié)算審計(jì)的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)。
——建章立制“全程規(guī)范”。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，長(zhǎng)沙市政府投資審計(jì)制度化建設(shè)主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。
起始階段：2009年，長(zhǎng)沙市政府出臺(tái)《長(zhǎng)沙市政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》。這個(gè)辦法是長(zhǎng)沙市政府投資審計(jì)開展的主要依據(jù)，對(duì)投資審計(jì)的原則、范圍、內(nèi)容、方法和結(jié)果運(yùn)用進(jìn)行了明確規(guī)定，把審計(jì)機(jī)關(guān)出具的結(jié)算、決算審計(jì)報(bào)告、標(biāo)底上限值確認(rèn)書和工程款支付審核意見(jiàn)作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金撥付、資產(chǎn)移交的依據(jù)，極大地提升了審計(jì)地位，有效地保障了審計(jì)職責(zé)的全面落實(shí)。
完善階段：2010年至2011年，長(zhǎng)沙市審計(jì)局密集出臺(tái)《長(zhǎng)沙市政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)操作規(guī)程》、《聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作的暫行規(guī)定》、《聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作的暫行規(guī)定》等一系列制度，特別是確立了政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)“初審、復(fù)審、終審”三審審結(jié)制，即初審統(tǒng)一購(gòu)買社會(huì)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)，復(fù)審由雇請(qǐng)專家進(jìn)行審計(jì)，終審由公務(wù)員審計(jì)把關(guān)。
提升階段：2012年至今，長(zhǎng)沙市相關(guān)部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行抽查復(fù)審的監(jiān)督辦法》，長(zhǎng)沙市審計(jì)局相繼出臺(tái)《政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)定》、《政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)咨詢中介機(jī)構(gòu)庫(kù)管理實(shí)施細(xì)則》、《政府投資審計(jì)項(xiàng)目檔案管理暫行辦法》等制度，著力解決投資變更、審計(jì)時(shí)效、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理等方面出現(xiàn)的新問(wèn)題，從制度層面來(lái)破除制約政府投資審計(jì)發(fā)展的瓶頸，進(jìn)一步提高了政府投資審計(jì)質(zhì)量和工作效率。
搶：與時(shí)間賽跑，與科技爭(zhēng)鋒——機(jī)制創(chuàng)新，打造政府投資審計(jì)“升級(jí)版”
——創(chuàng)新技術(shù)手段，審計(jì)效率“升級(jí)”。體制改革后，政府投資審計(jì)作為一個(gè)新興的審計(jì)領(lǐng)域，管理技術(shù)手段仍然較為滯后，由此產(chǎn)生了很多問(wèn)題。特別是在初審、復(fù)審、終審等環(huán)節(jié)中的任務(wù)分配、資料流轉(zhuǎn)，在非信息化的管理?xiàng)l件下，信息不對(duì)稱、流程不規(guī)范、審計(jì)效率低的問(wèn)題十分突出。為此，長(zhǎng)沙市審計(jì)局積極創(chuàng)新技術(shù)手段，開發(fā)了政府投資審計(jì)信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了結(jié)算、概算、招標(biāo)控制價(jià)、預(yù)算等四類政府投資項(xiàng)目審計(jì)流程管理的信息化，并且還整合了對(duì)雇請(qǐng)專家、社會(huì)審計(jì)中介機(jī)構(gòu)的日常管理和績(jī)效考核功能，為下一步政府投資審計(jì)智能化提供了基礎(chǔ)。
——創(chuàng)新組織方式，審計(jì)質(zhì)量“升級(jí)”。長(zhǎng)沙市政府投資審計(jì)專業(yè)局成立之初，采用了“分標(biāo)段審計(jì)”的模式，主要按照建設(shè)單位報(bào)送標(biāo)段來(lái)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督較為被動(dòng)。為掌握審計(jì)監(jiān)督的主動(dòng)性、全面性和宏觀性，長(zhǎng)沙市審計(jì)局積極轉(zhuǎn)變理念，探索推進(jìn)“大項(xiàng)目審計(jì)”。制定年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，通過(guò)發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃等部門掌握全市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)基本情況，增強(qiáng)審計(jì)立項(xiàng)的針對(duì)性、操作性。同時(shí)，對(duì)納入計(jì)劃的政府投資審計(jì)項(xiàng)目，由審計(jì)人員先到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行審前調(diào)查，建立項(xiàng)目“標(biāo)段臺(tái)帳”，明晰審計(jì)思路和重點(diǎn)，為開展“大項(xiàng)目審計(jì)”奠定基礎(chǔ)?！按箜?xiàng)目審計(jì)”較好地解決了各不同標(biāo)段價(jià)格水平不平衡、建設(shè)單位標(biāo)段報(bào)送隨意致使審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)度難以控制、各標(biāo)段邊界不清晰和重復(fù)計(jì)價(jià)等問(wèn)題，有效提高了審計(jì)效率和質(zhì)量。
——創(chuàng)新管理模式，審計(jì)力量“升級(jí)”?！俺鯇?、復(fù)審、終審”三審審結(jié)制是長(zhǎng)沙市政府投資審計(jì)的基本模式。這三個(gè)環(huán)節(jié)把關(guān)的既有中介機(jī)構(gòu)，也有雇請(qǐng)專家和公務(wù)員，管理難度非常大。其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)影響審計(jì)成效。那么怎么來(lái)保證這一模式的健康運(yùn)轉(zhuǎn)呢？ 長(zhǎng)沙市審計(jì)局在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升素質(zhì)、建立獎(jiǎng)懲機(jī)制、營(yíng)造氛圍等四個(gè)方面進(jìn)行努力和探索，整合審計(jì)力量，形成了工作合力。
一是優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。在政府投資審計(jì)崗位和人員的配置上，新老結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、科學(xué)配置。截止目前，長(zhǎng)沙市審計(jì)局通過(guò)公開招考等方式，雇請(qǐng)?jiān)靸r(jià)工程師、一級(jí)建造師等專業(yè)技術(shù)人才達(dá)35人，另有多名原雇請(qǐng)專家考取長(zhǎng)沙市審計(jì)局的公務(wù)員，繼續(xù)從事政府投資審計(jì)工作。在晉升渠道上，向從事政府投資審計(jì)的人員傾斜。近三年來(lái)，長(zhǎng)沙市審計(jì)局已有10多名從事政府投資審計(jì)工作的公務(wù)員被提拔重用。
二是提升綜合素質(zhì)。長(zhǎng)沙市審計(jì)局每季度組織中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行一次集中培訓(xùn)，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干與其進(jìn)行面對(duì)面交流，交換意見(jiàn)，增強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量和時(shí)效意識(shí)。定期組織雇請(qǐng)專家和公務(wù)員進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
三是建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)庫(kù)管理，將中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)質(zhì)量和效率直接與其經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。中介機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)確率（審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告定案值與中介機(jī)構(gòu)初審審定值相比）不得低于98%，98%以下，每下降一個(gè)百分點(diǎn)，項(xiàng)目的審計(jì)服務(wù)費(fèi)扣減百分之十，低于94%的項(xiàng)目，審計(jì)服務(wù)費(fèi)全部扣除。
四是加強(qiáng)人文關(guān)懷。長(zhǎng)沙市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)多次對(duì)政府投資審計(jì)工作進(jìn)行重點(diǎn)批示，充分給予肯定。長(zhǎng)沙市審計(jì)局局更是將政府投資審計(jì)放在重要位置。局黨組一把手甚至一周三次調(diào)度政府投資審計(jì)工作。同時(shí)，堅(jiān)持雇請(qǐng)專家和公務(wù)員在福利待遇、黨群活動(dòng)、培訓(xùn)教育、組織關(guān)懷等方面一視同仁，不搞特殊政策、區(qū)別對(duì)待。
逼：對(duì)自己更要狠一點(diǎn)——風(fēng)險(xiǎn)控制，審計(jì)監(jiān)督戴上“緊箍咒”
——“定期抽審”提升整體質(zhì)量。為進(jìn)一步規(guī)范政府投資審計(jì)行為，2013年8月，長(zhǎng)沙市監(jiān)察局、財(cái)政局和審計(jì)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行抽查復(fù)審的監(jiān)督辦法》。該辦法規(guī)定，長(zhǎng)沙市審計(jì)局每隔兩周向長(zhǎng)沙市紀(jì)委報(bào)送一次審定項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表，接受抽查復(fù)審。對(duì)省市重點(diǎn)工程單項(xiàng)工程結(jié)算金額2000萬(wàn)元以上、竣工財(cái)務(wù)決算投資額5000萬(wàn)元以上等項(xiàng)目，隨機(jī)抽查復(fù)審項(xiàng)目總數(shù)的5%，如復(fù)審結(jié)論得出的誤差率超過(guò)有關(guān)文件規(guī)定，則對(duì)相關(guān)人員追究責(zé)任。該辦法的出臺(tái)，是長(zhǎng)沙市政府投資審計(jì)的又一個(gè)重大突破，審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)接受再監(jiān)督，給自己戴上“緊箍咒”，有效制約了審計(jì)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，倒逼了審計(jì)質(zhì)量的整體提升。
——“隨機(jī)搖號(hào)”確保公平公正。政府購(gòu)買服務(wù)是解決審計(jì)力量不足的重要途徑。2011年，長(zhǎng)沙市通過(guò)公開招標(biāo)，擇優(yōu)選取93家工程造價(jià)咨詢中介機(jī)構(gòu)，建立了長(zhǎng)沙市政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)咨詢中介機(jī)構(gòu)庫(kù)。同時(shí)，探索建立了初審購(gòu)買服務(wù)“隨機(jī)搖號(hào)”分配模式。即：所有委托中介機(jī)構(gòu)初審服務(wù)的項(xiàng)目分配，均由長(zhǎng)沙市公共資源交易中心負(fù)責(zé)組織抽簽搖號(hào)隨機(jī)確定，審計(jì)機(jī)關(guān)只派代表參加，公共資源平臺(tái)監(jiān)管處派代表到場(chǎng)監(jiān)督。抽簽完成后，由長(zhǎng)沙市公共資源交易中心出具抽簽結(jié)果通知單，并由相關(guān)單位簽字、蓋章后生效。抽簽結(jié)果及時(shí)在長(zhǎng)沙公共資源交易監(jiān)管網(wǎng)上進(jìn)行公示。
——“防控體系”筑牢廉政防線。一是嚴(yán)格約束審計(jì)行為。在“廉潔從審十條禁令”的基礎(chǔ)上，專門針對(duì)政府投資審計(jì)制定《廉潔從審補(bǔ)充規(guī)定》，明確一名紀(jì)檢組副組長(zhǎng)專門負(fù)責(zé)長(zhǎng)沙市審計(jì)局政府投資審計(jì)專業(yè)局的廉政建設(shè)，并設(shè)立廉政監(jiān)督員崗位，堅(jiān)持每月進(jìn)行一次廉政紀(jì)律教育。2013年，長(zhǎng)沙市審計(jì)局又將政府投資審計(jì)納入了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系。二是嚴(yán)格管理聘請(qǐng)專家。聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員與勞務(wù)派遣公司簽訂合同，實(shí)行年薪制，薪酬的發(fā)放與工作實(shí)績(jī)和勤政廉政的綜合考評(píng)結(jié)果直接掛鉤，并實(shí)行廉政保證金制度。2011年，為規(guī)范雇請(qǐng)專家審計(jì)行為，又專門制定了《長(zhǎng)沙市審計(jì)局執(zhí)業(yè)操守承諾書》，從遵紀(jì)守法、依法審計(jì)、文明履職等方面作出了具體規(guī)定，并要求書面簽訂廉政承諾書。三是嚴(yán)格管理中介機(jī)構(gòu)。對(duì)中介機(jī)構(gòu)遵守廉政紀(jì)律做出具體規(guī)定，要求中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立廉政監(jiān)督員，在接受審計(jì)任務(wù)時(shí)，簽訂“廉潔審計(jì)承諾書”。近年來(lái)，長(zhǎng)沙市審計(jì)局依法、廉潔從審，做到了“零投訴、零舉報(bào)、零處理”。（陳芳輝）
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