《瞭望》新聞周刊：“審計風暴”背后制度建設(shè)：獨立性避免既得利益羈絆
“推動制度建設(shè)，靠制度堵住財政資金漏洞，少出問題，最好不出問題，才是審計的最終目的”
在外界看來，審計工作主要是與財務(wù)賬冊打交道，具體到審計方式、審計程序、審計思路，各方面都不是特別了解。
每當審計公告發(fā)布后，外界多將其看作是一種“風暴”。似乎正是在這樣的“風暴”推動下，民眾得以了解到國家機關(guān)在財政資金的使用和分配中存在的違規(guī)甚至是違法行為，將財政資金的使用和流向置于公眾和媒體的監(jiān)督之下。
從審計發(fā)展歷程來看，“審計風暴”的出現(xiàn)具有歷史必然性。在中國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟走向社會主義市場經(jīng)濟、相關(guān)制度法規(guī)處于逐步健全完善的過程中，各類違規(guī)問題易發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)，通過審計來嚴肅查處重大違法違規(guī)案件線索，揭露“觸目驚心”、“難以置信”的問題，便成為社會公眾對審計的一種使命訴求，也成為審計監(jiān)督發(fā)揮作用的重要途徑和抓手。時至今日，“審計風暴”似乎已經(jīng)刮成了常態(tài)。
審計署有關(guān)人士在以往采訪中曾表示，“風暴”是某個特殊階段的特殊手段，推動制度建設(shè)，靠制度堵住財政資金漏洞，少出問題，最好不出問題，才是審計的最終目的。
從我國審計的發(fā)展進程看，當“審計風暴”成為一種常態(tài)后，就必須從推進制度健全完善層面尋找突破，更加有效地發(fā)揮審計監(jiān)督的建設(shè)性作用，從更深層次回應(yīng)“審計風暴”之后社會公眾對于加強審計監(jiān)督的關(guān)注和期待。
正是基于形勢發(fā)展和自身完善的需要，在新的發(fā)展階段，審計署提出把“推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展”作為審計工作的出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，推動完善國家治理。審計的業(yè)務(wù)領(lǐng)域涵蓋了財政、金融、企業(yè)、經(jīng)濟責任、資源環(huán)境和涉外審計等六大業(yè)務(wù)板塊，涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。審計署人士表示，近年來，審計工作更加注重尋找標本兼治、重在治本之策，力求做到揭露問題與促進改革“兩手抓、兩手都要硬”，促使各級政府及部門管好錢、用好權(quán)、盡好責，努力在維護國家財經(jīng)紀律、推動反腐倡廉建設(shè)、保障國家經(jīng)濟安全、推進深化改革創(chuàng)新、促進完善國家治理等方面發(fā)揮積極作用。
審計理念不斷深化
中國審計監(jiān)督制度是伴隨改革開放的需要應(yīng)運而生的。適應(yīng)改革開放形勢的發(fā)展，緊緊圍繞政府中心工作，及時調(diào)整審計思路和重點，突出審計重點，加大審計力度，是有效地履行審計監(jiān)督職責，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要保證。
“從審計內(nèi)容和工作思路來看，有一個不斷調(diào)整和完善的過程”，審計署有關(guān)人員對記者表示。
改革開放初期，適應(yīng)嚴肅財經(jīng)法紀的需要，剛成立的審計機關(guān)積極參與了打擊經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪的活動，圍繞“雙增雙節(jié)”開展了對盈虧大戶企業(yè)的審計；圍繞“治理整頓”開展了清理固定投資在建項目、清理整頓公司和控制消費基金增長等審計；圍繞整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序懲治腐敗，在會計領(lǐng)域打假治亂。進入新世紀以來，圍繞實施西部大開發(fā)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會和小康社會等，多次組織對涉及“三農(nóng)”、土地、教育、衛(wèi)生、社會保障、救災(zāi)扶貧、環(huán)境保護等資金的審計，并對涉及國計民生的重點資金實施了連續(xù)審計；2008年以來，圍繞應(yīng)對國際金融危機和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，不斷深化對財政管理、預(yù)算執(zhí)行、金融機構(gòu)、國有企業(yè)和應(yīng)對國際金融危機重大政策措施落實情況的審計，對汶川、玉樹、舟曲救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建，以及奧運會、世博會、亞運會等重大公共事項實施全過程跟蹤審計，揭示和反映經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾及風險隱患，維護國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。同時，不斷加大對重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟案件的查處力度，推動了反腐敗斗爭的深入發(fā)展。
這些審計重點的變化和調(diào)整，確保審計工作始終做到了圍繞中心、服務(wù)大局，也使審計理念逐步調(diào)整。“成立之初，審計工作更多聚焦于財政財務(wù)收支的真實合法性，聚焦于違法違規(guī)問題，這是由改革初期的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況決定的”。有關(guān)人員介紹說，“現(xiàn)在我們不僅把關(guān)注點放在大案要案上，同時也更加注重分析產(chǎn)生的原因，促進從制度上進行防控。”
正是在這樣的背景下，審計署提出了樹立科學審計理念，發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能、推動完善國家治理的思路。
“審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’。”審計署審計長劉家義表示，國家審計監(jiān)督就是促進完善國家治理的一個重要方面。
審計監(jiān)督從財政財務(wù)收支入手，圍繞財政資金和公共權(quán)力進行審計，主要反映公共資金的使用、公共資源的配置、公共權(quán)力的運行和公職人員履職盡責的情況，著力從資金的審計中發(fā)現(xiàn)其背后的問題。在這一過程中，審計工作堅持“兩手抓”，既維護財經(jīng)法紀，揭露違規(guī)違法問題，又反映體制機制建設(shè)方面和權(quán)力運行方面的問題，推動改革創(chuàng)新。
具體來看，在反腐方面，審計署人士表示，審計工作始終緊盯國家資財，最有條件發(fā)現(xiàn)國家資財被直接侵吞或間接侵占；國家審計具有獨立性，沒有既得利益的羈絆，依法不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)問題和客觀公正地揭示問題，能更好地發(fā)揮“免疫”作用；國家審計監(jiān)督覆蓋公共資金和機構(gòu)，能夠及時和有效地揭露違法犯罪線索。
在改革與發(fā)展方面，注重揭示和反映政策、制度和管理中的問題、漏洞，從體制、機制、制度層面提出解決現(xiàn)實中存在問題的辦法和措施，從而持續(xù)推動各領(lǐng)域改革與發(fā)展。
審計能力不斷提升
這些年來，審計監(jiān)督的領(lǐng)域涉及面越來越寬，審計業(yè)務(wù)格局也逐步完善。在審計工作發(fā)展過程中，“我們審計工作的格局曾經(jīng)有‘3+1’的提法，就是財政、金融、企業(yè)，再加一個經(jīng)濟責任審計。后來，逐步形成‘六大業(yè)務(wù)格局’，包括財政、金融、企業(yè)、經(jīng)濟責任、資源 環(huán)境 和涉外審計。”根據(jù)審計署十二五工作發(fā)展規(guī)劃，對六大業(yè)務(wù)格局有這樣的闡述：
——財政審計，以維護國家財政安全、促進深化財政體制改革、推動完善公共財政和政府預(yù)算體系、增強財政政策有效性、促進依法民主科學理財和提高預(yù)算執(zhí)行效果為目標，以深化預(yù)算執(zhí)行審計為主線，堅持“評價總體、揭露問題、規(guī)范管理、推動改革、提高績效、維護安全”的審計思路，增強財政審計宏觀性、整體性、建設(shè)性和時效性。
——金融審計，以維護安全、推動改革、促進發(fā)展為目標，揭示和防范金融風險，完善金融監(jiān)管，推動建立健全高效安全的現(xiàn)代金融體系和系統(tǒng)性風險防范機制。
——企業(yè)審計，以維護國有資產(chǎn)安全，促進國有企業(yè)科學發(fā)展為目標，堅持“強化管理、推動改革、維護安全、促進發(fā)展”的審計思路，加快轉(zhuǎn)變審計方式，加強對國有企業(yè)資金、權(quán)力和責任的審計，推動其轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、落實宏觀政策、加強經(jīng)營管理、防控重大風險、創(chuàng)新機制制度和推進反腐倡廉。
——資源環(huán)境審計，以促進貫徹落實節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策為目標，檢查國家資源環(huán)境政策法規(guī)貫徹落實、資金分配管理使用和資源環(huán)保工程項目的建設(shè)運營情況，維護資源環(huán)境安全，發(fā)揮審計在資源管理與環(huán)境保護中的積極作用，推動生態(tài)文明建設(shè)。
——經(jīng)濟責任審計。堅持“全面推進、突出重點、健全制度、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、深化發(fā)展”的審計思路，以促進領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實科學發(fā)展觀，推動本地區(qū)、本部門(系統(tǒng))、本單位科學發(fā)展為目標，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況為重點，進一步推動經(jīng)濟責任審計工作科學發(fā)展，發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在加強干部管理監(jiān)督、推動黨風廉政建設(shè)、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展等方面的積極作用。
——涉外審計。以促進積極合理有效利用外資、防范涉外投資風險、維護境外國有資產(chǎn)安全、履行國際責任為目標，著力整合涉外審計資源，拓寬涉外審計領(lǐng)域，提高涉外審計質(zhì)量。
結(jié)合近年的審計工作來看，公平正義問題越來越受到關(guān)注。審計署人士指出，這些年，審計機關(guān)不斷加大對重點民生資金和民生項目的審計力度，重點是根據(jù)社會主義和諧社會建設(shè)及相關(guān)民生領(lǐng)域改革，加強對“三農(nóng)”、社會保障、教育、醫(yī)療和保障性安居工程等民生項目的審計，著力監(jiān)督檢查民生相關(guān)政策落實情況，特別是低收入群眾基本生活保障情況，揭露和查處嚴重損害群眾利益的問題，揭示和反映政策落實不到位、目標未實現(xiàn)及資金分配不合理、管理不嚴格、制度不完善等問題，推動實現(xiàn)社會公平正義。
經(jīng)濟責任審計、國有金融機構(gòu)審計和國有企業(yè)審計是我國特有的審計類型。在我國特有行政管理體制下，經(jīng)濟責任審計在對干部監(jiān)督中起到重要的作用，其他兩項審計則各有側(cè)重。
審計框架已經(jīng)建立，但仍舊有一個探索的過程，對審計人才隊伍的建設(shè)也提出了新的要求。有關(guān)人員表示，“相對于每年的審計工作量，人員還是較少，審計工作難以實現(xiàn)全面覆蓋。”在中央各部門，審計署建立了25個派出局；在地方，審計署設(shè)立了18個特派辦，但從覆蓋面上來講，也就能達到三分之一左右。
“像央企每年也就能查個十來戶，國資委下面的央企就有100多戶，53戶中央管理的重點骨干企業(yè)都是我們審計的重點對象，但這53戶也只能做到抽查。再往下還有很多分支機構(gòu)，尤其是涉及到海外業(yè)務(wù)，都實現(xiàn)覆蓋，現(xiàn)在的審計力量還難以達到。”
如何提高審計監(jiān)督的效能？審計署有關(guān)人員介紹，審計機關(guān)主要是通過采用信息化手段，實現(xiàn)由傳統(tǒng)審計方式向更先進的審計方式的轉(zhuǎn)變，來提高審計效率的。現(xiàn)在，從審計計劃確定、審計過程控制，到審計成果匯總，再到審計檔案歸集，都能通過信息化手段來實施實時指揮和動態(tài)監(jiān)控，審計管理和組織能力得到很大提升。比如在地方政府性債務(wù)審計中，搭建了以“統(tǒng)一組織項目管理軟件”、“項目執(zhí)行管理軟件”和“安全客戶端應(yīng)用”為核心，以騰訊通軟件為輔助，以各省信息化平臺為延伸的覆蓋全國的項目管理平臺，3個月時間內(nèi)核查三類債務(wù)數(shù)目達到187萬筆，涉及37萬個項目。沒有多層次、多類型的信息化手段和工具，完成這樣龐大的工作量是無法想象的。同時，在行政事業(yè)單位、企業(yè)、社會保障資金等專項審計過程中，研究開發(fā)審計數(shù)據(jù)分析平臺，積極開展聯(lián)網(wǎng)審計和信息系統(tǒng)審計，及時發(fā)現(xiàn)了各類漏洞和安全隱患，做到了防患于未然。盤點近十幾年的審計實踐，審計署有關(guān)人士表示，很多隱患是靠計算機審計揭示的，很多大要案線索是靠高科技手段查實的?？梢哉f，沒有審計信息化的快速發(fā)展，就不會有審計工作大有作為的今天。□文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴 實習生白健 張曉誠
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