《2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》解讀
加大審計監(jiān)督力度著力促反腐推改革保發(fā)展 |
一、關注政府間財權和事權相匹配，促進深化財政體制改革
建立財權與事權相匹配的分稅制財政體制，是理順完善政府間財政關系的第一要務。我們常說一級政府、一級事權、一級財權，權責要匹配。從近年審計情況看，當前財政運行和地區(qū)發(fā)展中存在的許多問題，很大程度上與政府間財權與事權劃分不清，體制制度、運行機制和管理方式不完善有關，只有用改革的辦法才能切實解決。審計一直關注這方面的工作，連續(xù)多年就深化財政體制改革提出建議。今年的審計工作報告在全面審視中央財政管理情況的基礎上，從政府與市場、不同層級政府間的財權與事權關系層面，深入揭示了18個省財政運行狀況，指出政府職能范圍不清晰，一些地方政府越位與缺位并存等現(xiàn)象；政府間事權劃分不明確，各級政府支出交叉重疊；政府間財權財權劃分不合理，地方政府缺乏收入及預算自主權；轉(zhuǎn)移支付制度不完善，“兩個比重”過高，資金多頭分配、使用分散、層層結(jié)存等問題。針對這些問題，提出“合理劃分各級政府間事權”、“按稅種的經(jīng)濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系”、“制定科學合理的轉(zhuǎn)移支付分類標準，清理撤銷不屬于中央事權的專項轉(zhuǎn)移支付”等建議，著力推進健全財權與事權相匹配的財政體制。
二、關注預算管理的完整性和規(guī)范性，推動健全政府預算體系
統(tǒng)一完整的政府預算體系是強化財政管理的基礎。近年來，審計以推進全口徑預算管理為目標，注重揭示和反映預算管理完整性方面存在的問題，推動政府全部收支納入預算。今年的審計工作報告沿著預算編制、資金分配、政策實施、預算執(zhí)行與決算草案的鏈條，深入分析審計情況，力求使審計結(jié)論形成總體概念，并發(fā)揮導向作用，積極推進政府預算體系的統(tǒng)一完整和預算管理的規(guī)范科學，促進建立公開、透明、規(guī)范、完整的預算制度。如在中央財政管理方面，報告指出：從預算編報范圍看，部分事項列報不規(guī)范，國有資本經(jīng)營預算范圍不完整，有34%的中央轉(zhuǎn)移支付未編入抽查的省本級年初預算等；從預算編制方式看，“打捆”預算、代編預算仍大量存在，部分投資安排給不符合條件的單位或項目，采取以收定支方式編制的基金預算與實際支出差異較大，國有資本經(jīng)營預算未充分體現(xiàn)政策要求等；從預算編制機構看，有的專項資金切塊后由不同部門多頭分配，有的項目由同一部門內(nèi)部不同司局重復安排投資等；從預算執(zhí)行情況看，未按程序下達計劃，預算級次上劃下劃變動較多，有的事項未如實向全國人大報告；從決算草案編制看，內(nèi)容不夠完整、細化，未反映國有股權、固定資產(chǎn)等資產(chǎn)及負債情況，未分科目、分級次列報預算變更情況等；從財政基礎管理看，地方財政專戶開設過多、國庫現(xiàn)金管理不到位等。在預算體系內(nèi)各類預算間關系方面，報告首次從公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算三本預算的功能定位上分析，揭示出功能界定不清晰，彼此交差安排資金等突出問題。在中央部門預算管理方面，相關預算制度與實際不適應，有的支出范圍不清、標準不完善，預算約束作用不強，對中央預算單位是否實行部門預算管理也缺乏具體標準等。以上問題都影響了國家預算體系的統(tǒng)一完整，也制約了政府的預算管理權和人大的監(jiān)督權，為此報告提出了“加快健全統(tǒng)一規(guī)范的政府預算體系”、“逐步建立政府財務報告制度”、“健全基本支出定員定額和項目支出標準”等建議。
三、關注財政資金使用績效，促進提高政府行政效能
績效管理是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，是建設效能政府和儉樸政府的重要保障。在財政收入高速增長的勢頭放緩，民生等剛性支出不斷增長，財政收支矛盾凸顯的情況下，將有限的資金用到“刀刃”上就更顯必要。今年的審計工作報告將績效理念貫穿始終。從財政資金的使用效率看，報告指出“中央本級財政資金閑置較多”，未形成有效需求。如公共財政預算中，近5%的收入不能統(tǒng)籌使用，僅車輛購置稅就結(jié)余37.7億元，還有104個部門本級結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)396.4億元；基金預算中，新增建設用地有償使用費等3項基金連年結(jié)轉(zhuǎn)余額累計339.24億元，電影事業(yè)發(fā)展專項資金當年收入7.69億元、年底結(jié)余7.28億元；國有資本經(jīng)營預算中，82%的資金10月份以后才下?lián)苡绊懏斈陥?zhí)行等。地方財政資金閑置也較多，抽查的18個省本級財政專戶存款余額相當于其國庫存款的44%。從專項轉(zhuǎn)移支付政策目標的實現(xiàn)程度看，重分配輕管理，重投入輕效果，部分項目未達預期效果，預算績效不高。如審計首次從財政科目入手，把能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目中央轉(zhuǎn)移支付，從預算編制到執(zhí)行再到執(zhí)行結(jié)果，由上而下跟蹤檢查，分析績效，評價政策目標實現(xiàn)程度，最終發(fā)現(xiàn)抽查的18個省中，這些專款有42%結(jié)存在各級財政或主管部門，撥付到項目單位的有近2%被虛報冒領、擠占挪用，抽查的項目中有23%實施進度慢或建成后未實現(xiàn)目標。從行政成本的制度效果看，報告反映會議費和因公出國（境）費預算管理不很嚴格，存在一定鋪張浪費。如一些部門未經(jīng)批準或計劃外召開會議，擴大支出范圍，提高開支標準，有的還轉(zhuǎn)嫁費用或擠占其他支出；部分出國（境）團組行程及經(jīng)費使用不合規(guī)，無預算、超預算或超標準、超范圍列支費用。從績效評價開展情況看，報告指出績效評價覆蓋面較低，“2012年中央部門開展績效評價的項目資金僅占部門項目預算的1.5%”，這充分說明當前預算績效考核結(jié)果導向和激勵約束力偏弱。針對這些問題，報告從“優(yōu)化財政收支結(jié)構”、“提高財政資金使用績效”等方面提出了具體建議。
四、關注保障和改善民生，促進公平正義和社會事業(yè)發(fā)展
近年來，各級政府民生投入不斷加大，對民生項目和民生資金的監(jiān)督也在不斷強化。今年的審計工作報告突出了兩個方面：一是著力揭示惠民富民強民政策目標實現(xiàn)情況。在全國保障性安居工程跟蹤審計中，反映“有1.83萬套住房被代建企業(yè)等違規(guī)出售，還有5333套被用于周轉(zhuǎn)或出租等。抽查的保障對象中，11.97萬戶的收入財產(chǎn)等超標或重復享受保障”等；在農(nóng)村中小學校布局調(diào)整審計調(diào)查中，揭示出部分學校撤并后，“270個西部縣小學平均服務半徑增至6.09公里、增加59%”，“抽查的學校僅7%配備了校車，寄宿需求僅能滿足84%”。二是著力揭示交通等社會事業(yè)建設推進情況。在高速公路建設審計中，突出反映“由于缺乏充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一些高速公路省際銜接路段建設滯后，影響路網(wǎng)干線如期貫通；部分項目規(guī)劃未考慮土地約束”等問題；在區(qū)域綜合交通運輸體系建設調(diào)查中，主要指出“有12個地方交通項目與國家規(guī)劃銜接不到位，個別區(qū)域跨界道路10車道與4車道對接，城鄉(xiāng)間路網(wǎng)密度相差也較大”等問題。通過以上揭示和分析，為有關部門決策和管理提供重要參考。
五、關注經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和風險隱患，推動轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和維護國家經(jīng)濟安全
面對嚴峻復雜的經(jīng)濟環(huán)境，審計中更加關注財政、金融運行情況以及促進經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整政策措施的落實情況。今年的審計工作報告從三個方面對這些問題作了揭示：一是跟蹤監(jiān)督地方政府性債務增長變化情況，防范潛在債務風險和財政風險。報告從新型融資手段、償債資金來源、融資平臺公司清理等層面深入揭示當前債務管理的新情況新問題，提出“加強地方政府性債務管理”的建議。二是監(jiān)督檢查宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況，促進政令暢通。如在金融審計中，突出反映差別化信貸政策落實不到位問題；在國有企業(yè)審計中，深入揭示出一些中央骨干企業(yè)投資管理不規(guī)范，尤其是盲目跟風投資多晶硅、風電、煤化工等項目，有悖國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整；在節(jié)能減排政策執(zhí)行審計中，重點指出一些地區(qū)節(jié)能減排措施執(zhí)行不到位，不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護。三是密切關注發(fā)展中的風險隱患，維護國家經(jīng)濟安全。報告指出通過金融審計發(fā)現(xiàn)，一些金融機構內(nèi)部控制和風險防范機制不健全，有的分支機構通過借新還舊、第三方置換等方式掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量，部分信貸資金被轉(zhuǎn)入民間金融市場用于高利轉(zhuǎn)貸等，干擾正常的金融市場秩序；通過調(diào)查53戶中央骨干企業(yè)發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)法人治理結(jié)構不健全，不當及違規(guī)決策時有發(fā)生，科技創(chuàng)新機制也不完善，科技投入增長總體滯后于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模發(fā)展等問題。對這些問題的揭示和反映，有利于推動及時堵塞漏洞、化解隱患。
六、關注重大違法犯罪問題的新情況新特點，深入推進反腐倡廉建設
打擊經(jīng)濟犯罪和懲治腐敗是法律賦予審計監(jiān)督的重要職責。這些年來，審計機關圍繞中央反腐倡廉的部署與要求，始終把查處重大違法違規(guī)問題和犯罪案件線索作為一項重要任務。今年的審計工作報告對175起案件線索的特征和規(guī)律進行深入分析，得出以下四個新特點：一是有的利用權力設租尋租，向特定關系企業(yè)或親友輸送利益；二是有的借助內(nèi)幕或關聯(lián)交易侵權牟利，利用自身專業(yè)知識背景和掌握的內(nèi)幕信息，以表面上正常的市場交易為掩護，倒買倒賣從中牟利或向關聯(lián)方輸送利益，專業(yè)性和隱蔽性較強；三是有的實施方式網(wǎng)絡化，涉眾性強、利益鏈條長，且呈高科技化、高智能化態(tài)勢，查處難度較大；四是有的侵害公眾利益，社會影響和危害巨大。從根本上講，很多腐敗問題也是制度機制不完善造成的。通過揭示分析既有利于推動這些多發(fā)領域和關鍵環(huán)節(jié)的深化改革，又有利于警示相關監(jiān)管部門及時堵塞漏洞強化監(jiān)管，促進標本兼治和源頭反腐。
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