《國務(wù)院關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（全文）
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全國人民代表大會常務(wù)委員會：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請審議。
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，2011年，審計署按照中央要求和部署，全面忠實履行職責(zé)，積極促進政策法規(guī)落實，推動科學(xué)發(fā)展；加大揭露和查處違法違規(guī)問題及經(jīng)濟犯罪案件力度，全力維護經(jīng)濟安全，推進反腐倡廉建設(shè)；注重從體制、機制和制度層面提出建議，努力推動深化改革和民主法治建設(shè)。從審計情況看，2011年，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況總體較好，實現(xiàn)了“十二五”時期良好開局。
——加強和改善宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。實施積極的財政政策，中央公共財政支出比上年增長17%，其中使用的超收收入增長39%，年末國債余額增長7%；加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，中央財政科技、節(jié)能環(huán)保和交通運輸支出分別增長18%、13%和27%；提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，對新疆、西藏及其他藏區(qū)支出增長54%，扎實推進主體功能區(qū)規(guī)劃落實。
——著力保障重點支出，推動民生和社會事業(yè)加快發(fā)展。中央財政教育、衛(wèi)生、社會保障、文化等民生方面支出比上年增長30%，人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費由15元提高到25元，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合財政補助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年120元提高到200元；“三農(nóng)”支出增長22%，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費年生均提高100元，1228萬名中西部家庭困難寄宿生獲得資助。
——深化財稅改革和預(yù)決算公開，促進公共財政體系更加完善。推動所有政府性收入納入預(yù)算管理，對地方政府性債務(wù)進行全面審計和清理，完善結(jié)構(gòu)性減稅政策；繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，健全縣級基本財力保障機制，在1080個縣實行省直管縣財政管理方式改革；推行預(yù)決算公開，92個中央部門公開了年度預(yù)決算，98個中央部門公開了“三公經(jīng)費”。
——切實加大整改力度，推進財政財務(wù)管理不斷規(guī)范。各部門、各單位依法認(rèn)真整改上年審計查出的問題，被挪用和滯留資金143.94億元已全部追回或撥付，挽回和避免損失60.66億元；有699人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，81人被依法逮捕、起訴或判刑；根據(jù)審計建議，完善制度規(guī)定1581項。具體整改情況，國務(wù)院已向全國人大常委會專題報告，審計署已向社會公告。
一、中央財政管理審計情況
從審計情況看，2011年，財政部和發(fā)展改革委等部門認(rèn)真組織實施積極的財政政策，健全公共財政體系，加強預(yù)算和投資管理，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行和重大投資項目公示試點工作，財政宏觀調(diào)控作用不斷增強，預(yù)算約束和投資管理水平逐步提高，但仍存在一些需要進一步規(guī)范的問題。
（一）中央預(yù)算管理完整性方面。
1．有些收支未納入預(yù)算管理。包括：中國清潔發(fā)展機制基金管理中心2006年以來收取的溫室氣體減排量交易收入101.25億元；商務(wù)部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部2008年以來接受的國外無償援助資金收入62.09億元、支出10.92億元；財政部委托進出口銀行管理的外國政府貸款利息收入372.83萬歐元、支出173.82萬歐元；貿(mào)促會控股的中國專利代理（香港）有限公司應(yīng)上繳的投資股利分紅1.7億港元。
2．財政部在向全國人大報告2011年中央預(yù)算執(zhí)行情況時，少報19.22億元超收收入安排情況。
3．批復(fù)的2011年部門預(yù)算中統(tǒng)籌使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金與實際差異較大。主要是：中央公共財政國庫集中支付上年累計結(jié)余628.92億元，編入部門預(yù)算的僅有300.21億元（占48%）；12個部門的12項政府性基金上年累計結(jié)余52.72億元，均未編入部門預(yù)算。
4．部門預(yù)決算報表未完整反映政府采購情況。在預(yù)算報表中，未要求編列政府性基金安排的政府采購情況；在追加預(yù)算中未要求單獨編列政府采購預(yù)算；決算報表中未要求編制政府采購決算。
（二）中央公共財政預(yù)算的細(xì)化和執(zhí)行方面。
1．年初預(yù)算未全部細(xì)化落實到部門和地區(qū)。主要是：中央本級支出預(yù)算中，代編支出982.65億元和據(jù)實結(jié)算政策性補貼等支出1027.89億元未細(xì)化落實到部門及項目，占12%；發(fā)展改革委歸口管理的中央本級基建支出，年初預(yù)算細(xì)化到位率僅為47%，未達到75%的要求；在批復(fù)的中央部門預(yù)算中，30個部門代編的85個項目支出預(yù)算874.5億元（占45%）未細(xì)化，而是在執(zhí)行中進行了二次分配；在轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，有16 309.69億元（占50%）未細(xì)化落實到省區(qū)市，有8951.41億元（占28%）未在全國人大審查批準(zhǔn)后90日內(nèi)下達。
2．個別投資計劃安排不夠合理。發(fā)展改革委在產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造投資計劃中，對不屬于支持范圍或未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的6個項目安排投資2922萬元，應(yīng)重點支持的清潔生產(chǎn)技術(shù)等11個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)核心領(lǐng)域卻未安排投資。
3．向一些項目安排的財政補助投資未達規(guī)定比例，且分配散、金額小。2011年，發(fā)展改革委安排25個省區(qū)市基層就業(yè)和社會保障服務(wù)設(shè)施建設(shè)試點投資中，有21個省區(qū)市獲得的財政補助投資比例未達規(guī)定要求；安排中小企業(yè)技術(shù)改造專項的1903個項目中，有752個項目的財政補助投資占項目總投資的比例不足規(guī)定的一半，最低僅1%；將9.19億元電子信息產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造投資計劃切塊下達給279個項目，各項目財政補助投資比例最高達50%、最低僅0.7%，其中106個項目的補助比例低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，影響政策實施效果。
4．在執(zhí)行中調(diào)整預(yù)算項目用途。2011年，財政部將義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中的“落實教育規(guī)劃綱要補助經(jīng)費”70億元調(diào)整為高等教育支出；調(diào)整了17.28億元中央財政代編預(yù)算的項目用途。
5．投資計劃下達程序不規(guī)范。2011年，發(fā)展改革委未嚴(yán)格按規(guī)定程序下達投資計劃468.37億元，有13個投資專項沒有專項發(fā)展規(guī)劃、未事先編制工作方案或未批復(fù)資金申請報告，62個項目尚未批復(fù)可行性研究報告、初步設(shè)計或用地申請，3個項目存在以虛假資料申報或未通過專家評審等問題。
6．投資計劃和預(yù)算下達時間滯后。按要求，投資計劃下達和預(yù)算追加原則上應(yīng)于9月30日前完成，部分特殊事項最遲不得超過12月20日。但2011年中央預(yù)算投資計劃中，有149.54億元（占4%）是9月30日后才下達的；追加的部門預(yù)算中，有592.64億元（占36%）是9月30日后辦理的，其中146.45億元是12月20日后辦理的；還有21個部門2010年決算是超過規(guī)定期限批復(fù)的。
7．部分預(yù)算執(zhí)行率低。由于客觀情況與年初預(yù)期差距較大，至2011年底中央本級代編和據(jù)實結(jié)算政策性補貼預(yù)算有22%未執(zhí)行，形成結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金447.18億元；中央預(yù)算投資安排的6個項目進展緩慢，7000多萬元財政資金閑置或滯留。去年審計指出中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼預(yù)算執(zhí)行率低后，財政部2011年將此項預(yù)算從42.95億元減至26.5億元，但執(zhí)行率仍僅為24.7%，比去年還低0.3個百分點，其中“育肥豬保險保費補貼”預(yù)算執(zhí)行率為零。
（三）財政轉(zhuǎn)移支付管理方面。
1．一般性轉(zhuǎn)移支付力度仍應(yīng)加大。中央均衡性轉(zhuǎn)移支付比地方財政2011年標(biāo)準(zhǔn)收支缺口少3935.67億元，不利于縮小地區(qū)間財力差異；在2011年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付中，有123.41億元指定了具體項目和用途。
2．專項轉(zhuǎn)移支付管理制度不健全。2011年的287項專項轉(zhuǎn)移支付中，有33項尚未制定管理辦法；在已建立管理辦法的254項中，有180項未建立績效評價制度；在已建立績效評價制度的74項中，有19項未將資金使用績效作為分配依據(jù)。
3．部分專項轉(zhuǎn)移支付未實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。抽查144戶取得“淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金”的企業(yè)中，有45戶虛假申報套取資金2.41億元，13家未按規(guī)定淘汰落后產(chǎn)能；抽查35個已完工的金太陽示范工程補助項目，有10個建成即閑置，16個實際年發(fā)電量低于設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。
（四）中央政府性基金預(yù)算管理方面。
1．基金預(yù)算代編規(guī)模偏大、執(zhí)行率低。2011年，財政部代編中央本級基金預(yù)算396.27億元，占本級基金預(yù)算的16%，當(dāng)年實際執(zhí)行不足50%；補助地方基金預(yù)算也有27%未執(zhí)行。
2．執(zhí)行中改變了預(yù)算級次。2011年，財政部將17.36億元中央本級基金預(yù)算下劃為對地方的轉(zhuǎn)移支付；將原列入地方轉(zhuǎn)移支付的8.96億元基金預(yù)算上劃為中央本級支出。
3．基金征繳不到位。鐵路建設(shè)基金尚未將以合資形式建設(shè)和運營的鐵路線納入基金征收范圍；南水北調(diào)工程基金欠繳58.24億元。
（五）中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理方面。
1．國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍不完整。至2011年底，4100戶中央部門所屬企業(yè)尚未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算；42戶中央金融類企業(yè)雖按其出資人分別向財政部、中投公司和人民銀行上繳利潤，但尚未實行國有資本經(jīng)營預(yù)算管理。
2．現(xiàn)行國有資本經(jīng)營收益收繳比例仍偏低。盡管2011年提高了中央企業(yè)國有資本經(jīng)營收益收繳比例，但個別企業(yè)的收益上繳比例仍低于其上市公司的分紅比例。
3．國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財政預(yù)算功能定位不夠清晰，在補助對象、支持投向上存在交叉重復(fù)。有些方面的專項支出，在財政部代編的國有資本經(jīng)營預(yù)算、國資委分配的國有資本經(jīng)營預(yù)算、公共財政預(yù)算中都分別安排了資金。
4．2011年，國有資本經(jīng)營預(yù)算有603億元年初未落實到具體項目，財政部撥付資金也主要集中在11月和12月，其中12月?lián)芨?27.42億元（占當(dāng)年預(yù)算的42%）。
（六）國庫管理方面。
1．部分國外無償援助資金專用賬戶未按規(guī)定歸口國庫部門統(tǒng)一管理。截至2011年底，有9個專用賬戶仍由財政部國際司管理，當(dāng)年收支分別為2.66億元和1.36億元。
2．國庫集中支付相關(guān)操作不夠完善。主要是對直接支付和授權(quán)支付的劃分不夠明確，加之向授權(quán)支付代理銀行支付的手續(xù)費上不封頂，不利于控制費用，如財政部2011年將鐵道部直接支付的部分支出調(diào)整為授權(quán)支付，導(dǎo)致多支付手續(xù)費1168萬元。
（七）財稅審批和管理方面。
政府采購審批監(jiān)管不嚴(yán)格。由于政府采購標(biāo)準(zhǔn)的制定和采購代理機構(gòu)的資格認(rèn)定、審批、授予、考核、處罰都由財政部負(fù)責(zé)，缺乏有效監(jiān)督制約，在財政部授予甲級資格的633戶采購代理機構(gòu)中，有129戶社會保險費繳納證明與實際繳納情況不符；未按規(guī)定向國務(wù)院報告6家集中采購機構(gòu)的考核結(jié)果，也未依法處理涉嫌違規(guī)單位和個人。此外，還以財政部國庫司便函形式，審批（核）1319項采購方式變更和采購進口產(chǎn)品事項。
（八）中央決算草案編制方面?？偟目?，中央決算草案比較完整地反映了中央預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，但也發(fā)現(xiàn)決算草案編制中一些不夠嚴(yán)格和規(guī)范的問題，有的影響到收支數(shù)字的準(zhǔn)確性。
1．截至2011年底，有137.85億元財政借款未及時清理，也未在決算草案中編報。
2．編報程序和科目不完全符合制度要求。從程序看，財政部先編制中央決算草案，經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)后，再調(diào)整實際發(fā)生的會計賬目，不符合規(guī)定的決算編制程序。從科目看，在一般性轉(zhuǎn)移支付中列報的“基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付”等5個科目，不屬于規(guī)定的政府支出科目。
對上述問題，財政部、發(fā)展改革委和有關(guān)部門正在逐項研究，加以整改。其中，對少報超收收入安排情況問題，財政部已在編制決算草案時作了調(diào)整；對部分國外無償援助資金專用賬戶管理不規(guī)范問題，財政部已按規(guī)定歸口管理。
二、中央部門預(yù)算執(zhí)行和決算草案審計情況
此次共審計50個中央部門，延伸審計270個所屬單位，審計預(yù)算支出1460.24億元，占這些部門預(yù)算支出總額的30%。從審計情況看，這些部門認(rèn)真貫徹國務(wù)院要求，著力加強預(yù)算管理改革和制度建設(shè)，不斷推進預(yù)決算通報、公開和監(jiān)督檢查等工作。總體上，部門預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)管理的規(guī)范性逐步提高，違法違規(guī)問題不斷減少，擠占挪用、多申領(lǐng)預(yù)算資金等違規(guī)問題金額分別比上年減少13%、61%。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題是：
（一）預(yù)算執(zhí)行未完全到位。此次審計1460.24億元部門支出預(yù)算中，有212.87億元（占15%）當(dāng)年未執(zhí)行。自然科學(xué)基金會等4個部門本級和社科院近代史研究所等10個部門所屬單位在實施預(yù)算共計35.69億元的項目中，還通過虛列支出、以撥作支等方式，人為提高預(yù)算執(zhí)行率91.3個百分點，使35.63億元預(yù)算資金在下級單位或項目承擔(dān)單位沉淀。
（二）預(yù)算和財務(wù)管理不夠嚴(yán)格。國土資源部等2個部門本級和環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院等5個部門所屬單位多申領(lǐng)財政資金2191.91萬元；商務(wù)部等3個部門本級及工業(yè)和信息化部中國軟件評測中心等42個部門所屬單位違規(guī)轉(zhuǎn)移套取資金1.57億元，其中2884.1萬元用于發(fā)放補貼；人口計生委等5個部門本級和民航局清算中心等10個部門所屬單位自行設(shè)立項目違規(guī)收費2.07億元。此外，還發(fā)現(xiàn)7.7億元非稅收入未按“收支兩條線”規(guī)定及時上繳，政府采購、資產(chǎn)管理和賬務(wù)處理等不規(guī)范問題涉及金額43.94億元。
（三）一些預(yù)算管理制度和規(guī)定不夠明確完善。突出表現(xiàn)在：一是基本支出定員定額管理制度有待改進，定額標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，一定程度上造成部門之間苦樂不均；二是基本支出和項目支出界限不清，有的基本支出內(nèi)容列入了項目支出預(yù)算，出現(xiàn)基本支出“項目化”傾向；三是“三公經(jīng)費”概念不清晰、口徑和標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范，不利于發(fā)揮約束和控制作用，也容易造成社會公眾誤讀。審計發(fā)現(xiàn)，海關(guān)總署等12個部門本級和中國地震局地質(zhì)研究所等54個部門所屬單位直接在項目支出中列支基本支出3.93億元；民航局等20個部門本級和國土資源部土地規(guī)劃院等62個部門所屬單位在預(yù)算科目、支出項目間調(diào)劑使用預(yù)算資金7.75億元，個別部門還存在超標(biāo)準(zhǔn)列支“三公經(jīng)費”現(xiàn)象。
此外，從部門決算草案審計情況看，2011年各部門決算編報比較規(guī)范，發(fā)現(xiàn)的問題主要是賬務(wù)處理或報表填列錯誤，使決算草案部分內(nèi)容不夠準(zhǔn)確，涉及部門36個、金額14.19億元，占審計資金總量的0.09%。對其中1.39億元的問題，相關(guān)部門在審計過程中已調(diào)整賬目和報表；對其他問題，審計長已簽署意見，要求予以糾正。
對審計指出的問題，相關(guān)部門和單位采取了106項整改措施，已通過收回資金、調(diào)整會計賬目和決算報表等整改問題金額9.58億元。
三、縣級財政性資金審計情況
為了解地方財力保障情況，組織對18個省區(qū)市縣級財力總體狀況進行了審計調(diào)查。從審計情況看，2011年，中央財政安排縣鄉(xiāng)各類獎補資金1569.68億元，是2005年的3倍多；18個省級財政投入437.11億元用于保障縣級基本財力；重點調(diào)查的54個縣（財力狀況好中差各約占三分之一）實現(xiàn)財政性收入1116.84億元，比上年增長17%，縣級財政保障能力不斷提高。審計發(fā)現(xiàn)的問題：
（一）縣級財政性收入中非稅收入占比較高，穩(wěn)定性和可持續(xù)性較差。當(dāng)前縣級政府獨享稅種的稅源較為分散，縣級財政性收入主要來源于非稅收入。2011年，重點調(diào)查的54個縣實現(xiàn)的財政性收入中，有675.11億元（占60%）是非稅收入，且大多有專項用途，財政不能統(tǒng)籌安排。
（二）一些縣在招商引資中變相減免財政性收入，有的存在虛增財政收入現(xiàn)象。54個縣中，有53個在2008年至2011年間出臺221份與國家政策相悖的優(yōu)惠政策文件，將相關(guān)企業(yè)上繳的稅收、土地出讓收入等70.43億元返還企業(yè)。同時，一些縣在無真實收入來源的情況下，通過列收列支的方式空轉(zhuǎn)土地出讓收入或以財政借款等方式繳稅，造成虛增財政收入33.13億元。
（三）縣級財政支出壓力較大，一些地方民生資金計提不足。按照國家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出的增長要求以及各級政府達標(biāo)增支要求，54個縣2010年公共財政支出中，有922.03億元（占77%）屬于上述政策性達標(biāo)支出，其中45個中西部縣這一比例達81%，留給縣級政府自主安排的財力占比較小；對于從土地出讓收益中各計提10%用于保障性住房、教育、農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)定，足額計提的有13個縣，其他縣少提10.57億元（占應(yīng)計提額的35%）。
（四）對超收收入缺乏制度約束，財政管理還不夠規(guī)范。截至2011年底，54個縣均未對本級超收收入作出制度規(guī)定，其中31個縣2011年底將超收收入24.61億元全部安排為支出，大部分當(dāng)年實際并未使用；有6個縣尚未開展部門預(yù)算改革；有7個縣尚未實行國庫集中支付；54個縣2011年財政報表少反映收入83.29億元、支出44.50億元，虛列支出66.56億元。
針對上述問題，有關(guān)部門和地方正在結(jié)合省以下財政管理體制改革，研究健全和完善縣級財政管理制度，有關(guān)地方正在糾正財政管理中存在的不規(guī)范問題。
四、重點民生項目及其他專項審計情況
（一）保障性安居工程審計情況。2011年，審計的18個省區(qū)市安排保障性安居工程建設(shè)資金2811.62億元、累計保障中低收入住房困難家庭1227.63萬戶，分別比2009年增長233%和112%，相關(guān)制度建設(shè)也取得積極成效。但部分地方仍存在建設(shè)資金籌集不到位、審核和退出機制不健全等問題。重點審計的66個市縣中，有36個少提取或少安排保障性安居工程資金53.14億元（相當(dāng)于其應(yīng)提取或安排數(shù)的14%），有11個未落實配套資金6.12億元，還有29.55億元專項資金被截留或挪用；抽查的保障對象中，有5400多戶未經(jīng)資格審核即被納入保障范圍，有2.1萬戶不符合條件或重復(fù)享受保障待遇。審計指出問題后，相關(guān)地方已按規(guī)定補提或歸還資金28.20億元，取消違規(guī)享受保障家庭3800多戶。
（二）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)審計調(diào)查情況。從審計調(diào)查45個縣的情況看，2009年以來，各級財政安排這些縣農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)項目總投資75.42億元，新增醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)410個，基本實現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋的目標(biāo)。審計發(fā)現(xiàn)，基層衛(wèi)生隊伍建設(shè)相對滯后，有的醫(yī)院存在超過規(guī)定比例加價售藥問題。截至2011年6月底，45個縣平均4.5個村衛(wèi)生室才有1人具有鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師資格，與每個村衛(wèi)生室至少1名的要求差距較大；抽查62家縣級醫(yī)院中，有23家超過規(guī)定比例加價售藥多收取藥費6732萬元，相當(dāng)于其應(yīng)收藥費的23%，加價最高的達12倍。此外，還發(fā)現(xiàn)醫(yī)療項目建設(shè)中存在套取、挪用或滯留財政資金等問題金額1.64億元。針對審計指出的問題，有關(guān)地方及時下?lián)芑驓w還了資金，對藥品和價格組織排查，并采取措施加強基層衛(wèi)生隊伍建設(shè)。
（三）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金審計情況。2008年至2011年，審計的18個省區(qū)市累計收到中央財政專項資金179.89億元，促進新增糧食種植面積4895.45萬畝，扶持地方優(yōu)勢特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)56個，有力推動了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。但在實施中，一些地方未完全落實資金整合、績效考評、報賬制等要求，影響到政策目標(biāo)的實現(xiàn)。其中，有14個省在難以達到資金統(tǒng)籌整合要求的情況下，虛報資金整合金額188.41億元（占其上報數(shù)的60%）；重點抽查的54個縣中，有24個未實行報賬制或報賬審核不夠規(guī)范，還有20個縣的45個項目套取挪用資金3770.91萬元。在審計期間，有關(guān)地方已整改違規(guī)問題金額2332.62萬元，正在著手完善相關(guān)政策制度，進一步規(guī)范項目和資金管理。
（四）國家科技重大專項審計調(diào)查情況。截至2011年底，審計調(diào)查的8個國家科技重大專項中央財政累計投入347.61億元，共立項課題3294個，攻克了多項核心技術(shù)難題，取得較好的階段性成果。但至2011年底，8個重大專項有93%的應(yīng)驗收課題未完成驗收；有2個專項的134個“十一五”課題尚未驗收，又被批準(zhǔn)或推薦為“十二五”滾動支持課題，不符合滾動課題在已 驗收課題中擇優(yōu)確定的要求；抽查84個課題的2401項（篇）成果中，有582項是用其他科研課題的成果充抵的。對審計指出的問題，相關(guān)部門正在研究改進科技項目和經(jīng)費管理辦法，督促相關(guān)單位整改。
五、重大投資項目審計情況
主要組織對京滬高鐵、西氣東輸二線工程和中央支持新疆發(fā)展項目、中小學(xué)校舍安全工程等進行了審計?？偟目?，這些項目基本能夠按計劃組織實施，資金使用和工程質(zhì)量管理得到進一步加強，其中已建成項目的經(jīng)濟效益和社會效益初步顯現(xiàn)。但在招投標(biāo)、投資控制和資金使用、工程管理等方面還存在一些問題。
（一）招投標(biāo)管理不規(guī)范問題仍較突出。審計共發(fā)現(xiàn)此類問題金額389.05億元，如抽查中央支持新疆發(fā)展項目發(fā)現(xiàn)，有1194份合同招投標(biāo)不規(guī)范；在京滬高鐵全線的土建招標(biāo)中，鐵道部違規(guī)將資格預(yù)審申請文件的獲取時間由至少5個工作日縮短至13小時，從獲取到遞交時間由規(guī)定的一般不少于7天縮短至不到24小時。
（二）一些項目投資和進度控制不夠嚴(yán)格。審計共發(fā)現(xiàn)重復(fù)計列費用、價款結(jié)算不嚴(yán)等造成投資增加10.29億元，滯留和挪用建設(shè)資金131.30億元，拖欠工程款和勞務(wù)費121.08億元。一些項目未能按計劃推進，如54個縣的中小學(xué)校舍安全工程，至2011年底有54%的校舍加固和48%的校舍新建任務(wù)未完成。
（三）一些項目質(zhì)量管理存在薄弱環(huán)節(jié)。主要是質(zhì)量安全措施落實不到位，如西氣東輸二線工程，有171座已運營站場和閥室（占抽查數(shù)的87%）的消防或防雷工程未經(jīng)驗收或驗收不合格；在其上海支線建設(shè)中，有48名無損檢測、監(jiān)理等不可替換關(guān)鍵崗位人員被隨意替換，占關(guān)鍵人員總數(shù)的70%。
針對審計指出的問題，相關(guān)部門和地方已撥付和收回資金9.83億元，完善了招投標(biāo)、投資控制等6項制度，加快了中小學(xué)校舍安全工程的排查和治理工作。
六、汶川、玉樹、舟曲災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況
（一）汶川災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況。2008年9月起，審計署組織全國11 000多名審計人員進行了連續(xù)3年的跟蹤審計，促進節(jié)約資金和挽回?fù)p失123.91億元，建立健全制度2700多項，推動4000多個項目改進了建設(shè)管理。從審計情況看，截至2011年9月底，重點審計的51個縣已完成投資總額8586.28億元，占中期調(diào)整后規(guī)劃總投資的90%，有38 933個項目已完工投入使用，為災(zāi)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。前兩年的審計結(jié)果已向全國人大報告。2011年，審計署重點審計了規(guī)劃總投資2031.80億元的939個項目，發(fā)現(xiàn)有63個項目、26個施工單位、4個勘察設(shè)計單位、8個監(jiān)理單位不同程度地存在管理不合規(guī)、勘察設(shè)計不到位等問題；對其中188個項目的工程結(jié)算或竣工決算審計，共核減工程價款4.77億元，約占送審金額的7%。對審計中指出的問題，各相關(guān)方面依法、依紀(jì)進行了嚴(yán)肅處理和認(rèn)真整改。
（二）玉樹災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況。截至2011年10月底，青海省本級累計收到重建資金293.82億元；累計完成投資199億元，占總投資的63%。從跟蹤審計情況看，重建資金和工程建設(shè)管理情況總體較好，但由于氣候條件差、施工期短等，玉樹縣計劃于2011年年底前100%開工、90%完工的重建城鎮(zhèn)居民住房，截至10月底僅有68%開工、44%完工，難以實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。此外，還發(fā)現(xiàn)3個項目施工質(zhì)量未達設(shè)計要求，11個項目監(jiān)理未完全履職，3個道路工程的施工單位多計工程量增加投資938.44萬元。審計指出上述問題后，有關(guān)方面已于2012年4月全面啟動剩余城鎮(zhèn)居民住房建設(shè)，扣回多計款項，并處理了相關(guān)責(zé)任人員。
（三）舟曲災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況。截至2012年2月底，累計籌集重建資金48.14億元；規(guī)劃的170個項目全部開工，累計完成投資29.76億元（占規(guī)劃總投資的60%）?？偟目矗亟ㄙY金基本做到專賬管理，工程建設(shè)基本規(guī)范，但仍有5843.10萬元資金未撥付到位，合同金額3423.7萬元的8個項目未按規(guī)定招標(biāo)，還有2079.15萬元工程款支付時直接匯入個人賬戶。根據(jù)審計建議，有關(guān)地方和單位及時收回、撥付相關(guān)款項，加強了項目建設(shè)管理。
七、土地和資源環(huán)境保護審計情況
為促進落實國家有關(guān)土地和資源環(huán)境保護政策，對11個省市2009年至2010年土地管理及土地出讓收入等資金征收使用情況、環(huán)境保護領(lǐng)域利用國外貸款項目績效狀況進行了審計，還關(guān)注了重要資源能源開發(fā)利用等情況。從審計結(jié)果看，近年來，各地普遍建立了耕地和環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制，加強了土地管理和資源環(huán)境保護工作，取得較好成效。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）違規(guī)批地用地問題仍時有發(fā)生，土地出讓收入等資金管理還不夠嚴(yán)格。審計重點抽查的24個市縣中，有14個未批先用、以租代征等違規(guī)用地22.35萬畝，相當(dāng)于相關(guān)地方同期新增建設(shè)用地指標(biāo)的17%；有9個違規(guī)協(xié)議出讓或違反招拍掛制度出讓土地9200多畝，占抽查出讓土地總量的9%；有4個2010年供應(yīng)“三類住房”（保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房）用地未達到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外，還發(fā)現(xiàn)少征、滯留和違規(guī)使用土地出讓收入等問題金額198.41億元，未納入預(yù)算管理的土地出讓收入97.19億元（占同期實際征繳總額的9%）。
（二）一些地區(qū)和行業(yè)發(fā)展方式落后，資源環(huán)境保護措施不到位。在資源開發(fā)方面，主要是一些資源存在無序開采、低水平利用等問題，如抽查24戶石墨開采企業(yè)中只有2戶有合法采礦權(quán)，36戶石墨開采加工企業(yè)中只有4戶是深加工企業(yè)，石墨資源利用率比國際通常水平低25個百分點。在環(huán)境保護和治理方面，至2011年10月底，三峽庫區(qū)應(yīng)于2010年底前完成的14條長江支流的綜合治理工程尚未納入投資計劃。
（三）一些地方環(huán)境保護項目建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，污水垃圾處理等工作滯后。審計抽查環(huán)境保護領(lǐng)域利用國外貸款的113個工程中，有31個因?qū)ㄔO(shè)規(guī)模、技術(shù)及經(jīng)濟可行性等研究和論證不充分，投資12.6億元的污水處理等設(shè)備長期閑置或損失；抽查18個北方缺水城市和10個南方缺水城市的污水處理廠，平均污水再生利用率分別為3.3%和0.3%，遠低于20%和5%的“十一五”節(jié)水規(guī)劃目標(biāo)；抽查的20個大中城市“十一五”期間實際新增垃圾日處理能力，僅完成計劃任務(wù)的42%；抽查65家縣級和112家鄉(xiāng)級醫(yī)療機構(gòu)中，分別有51%和81%的機構(gòu)醫(yī)療廢物處置不當(dāng)，造成附帶有毒有害或傳染病源體的“三廢”進入環(huán)境或產(chǎn)業(yè)鏈。
審計指出問題后，相關(guān)地方已收回和規(guī)范管理資金56.62億元，糾正違規(guī)征地問題涉及土地17.59萬畝，制訂和完善相關(guān)制度18項，還對10名責(zé)任人員進行了處理。
八、金融審計情況
從對8家商業(yè)銀行新增貸款投放和2家金融機構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益的審計情況看，這些金融機構(gòu)能夠較好地貫徹落實穩(wěn)健的貨幣政策，合理調(diào)整貸款投向結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推進金融業(yè)綜合經(jīng)營試點，有效提升了經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防控能力。但在資金借貸和金融創(chuàng)新管理等方面仍存在一些問題。
（一）在資金借貸方面，審計發(fā)現(xiàn)向手續(xù)不齊或資本金不到位項目發(fā)放貸款、客戶挪用貸款資金等問題金額300億元，其中132.77億元被挪用于開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)。一些中小企業(yè)為緩解資金困難，參與民間借貸活動日益增多，審計調(diào)查的746家企業(yè)2011年底民間 借貸余額134.85億元，相當(dāng)于其從銀行等金融機構(gòu)融資規(guī)模的50%；抽查當(dāng)年發(fā)生的1593筆借貸業(yè)務(wù)，有75%的合同還款期限不足半年，24%的借款利率在一年期貸款基準(zhǔn)利率4倍以上，多是操作不規(guī)范的私下交易，有的存在非法集資、高利轉(zhuǎn)貸等問題。
（二）在金融創(chuàng)新管理方面，主要是一些金融機構(gòu)通過同業(yè)代付、理財?shù)葎?chuàng)新業(yè)務(wù)增加了流動性，但未納入信貸規(guī)模統(tǒng)計和管理，不利于調(diào)控和監(jiān)管；一些金融機構(gòu)內(nèi)部治理機制尚不適應(yīng)金融改革和業(yè)務(wù)發(fā)展需要，特別是對業(yè)務(wù)拓展中層層設(shè)立的子公司管控不到位，在一定程度上存在管理失效問題。
（三）在信用評級行業(yè)發(fā)展方面，我國目前大多數(shù)信用評級機構(gòu)規(guī)模較小，僅在國內(nèi)開展業(yè)務(wù)，國際投資活動主要依靠外國信用評級機構(gòu)；在國內(nèi)評級市場上，一定程度存在評級機構(gòu)通過虛高評級換取高收費或搶占市場份額的現(xiàn)象，審計抽查16家債券發(fā)行企業(yè)在信用評級及申請發(fā)債中所提供的資料，均不同程度存在弄虛作假問題。
對審計指出的問題，相關(guān)金融機構(gòu)已整改違規(guī)問題金額256.97億元，完善規(guī)章制度188項，處理責(zé)任人員190名。
九、企業(yè)審計情況
從審計情況看，此次審計的15戶中央企業(yè)能夠貫徹執(zhí)行中央決策部署，加強自主創(chuàng)新，優(yōu)化發(fā)展結(jié)構(gòu)，改進內(nèi)部管理，經(jīng)營業(yè)績和競爭力不斷提高。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）一些企業(yè)落實節(jié)能減排要求不到位，執(zhí)行“三重一大”決策制度也不夠嚴(yán)格。寶鋼、武鋼和鞍鋼集團的下屬企業(yè)近年來未經(jīng)審批違規(guī)新建和未按規(guī)定淘汰產(chǎn)能的年能耗量，平均占3戶企業(yè)2010年能耗總量的17%；審計抽查企業(yè)617項重大決策中，有74項存在違規(guī)問題，已形成損失及潛在損失34.61億元。此外，還有11戶企業(yè)違規(guī)用地共計10.75萬畝，其中開發(fā)房地產(chǎn)、酒店等違規(guī)用地5898畝。
（二）財務(wù)核算和經(jīng)營活動中存在一些不夠規(guī)范的問題。審計發(fā)現(xiàn)，這些企業(yè)2010年收入不實38.25億元、利潤不實59.08億元，分別占其當(dāng)年收入、利潤總額的0.07%和1.47%，其中7戶少繳稅費4.71億元，還有6戶違規(guī)購買商業(yè)保險、發(fā)放補貼等涉及資金4.58億元。在物資購銷等經(jīng)營活動中，發(fā)現(xiàn)簽訂虛假合同、違規(guī)出借資金、多付工程款等涉及金額563.78億元。
審計指出問題后，相關(guān)企業(yè)已補繳稅款1.98億元，挽回?fù)p失5.11億元，建立健全制度233項，并對87人進行了處理。
十、審計查出的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件
在審計中，審計署共向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件112起，涉及300多人，有關(guān)部門正在依法立案查處。上述案件主要有以下特點：
（一）大多為利用公權(quán)謀取私利、侵蝕公共資源、損害群眾利益等問題，有向民生領(lǐng)域滲透的趨勢。這些案件涉及司局級及以上人員22人（占7%）；“一把手”利用職權(quán)牟取私利、參與作案的職務(wù)腐敗問題也較突出，有43起（占38%）。金融、土地、國有資產(chǎn)管理和工程建設(shè)等領(lǐng)域案件依然較多，有92起（占82%）；還有14起（占13%）發(fā)生在醫(yī)療、社保、教育等民生領(lǐng)域。
（二）借道“中介服務(wù)”等第三方進行權(quán)錢交易成為一些領(lǐng)域腐敗犯罪新形式。審計共發(fā)現(xiàn)此類案件14起，有關(guān)單位和個人從中非法獲利5.76億元。主要表現(xiàn)為，一些公司或個人利用掌握的資源或“人脈”，通過中介方介入本來可按正常程序開展的行政審批、財稅優(yōu)惠、信貸發(fā)放、招投標(biāo)及資源配置等活動，協(xié)助取得項目或資金，并未提供實質(zhì)中介服務(wù)卻收取“顧問費”、“咨詢費”等。如招商證券公司投資銀行部原執(zhí)行董事李黎明在負(fù)責(zé)發(fā)行債券和保薦上市業(yè)務(wù)期間，假借需第三方財務(wù)顧問或利用“關(guān)系資源”承攬項目之名虛構(gòu)中介業(yè)務(wù)，通過其控制公司騙取中介費近3000萬元，還違規(guī)持有擬上市公司股權(quán)，涉嫌內(nèi)幕交易。審計已將此案移送證監(jiān)會和公安機關(guān)查處。
（三）新業(yè)務(wù)新技術(shù)的快速發(fā)展與相關(guān)監(jiān)管機制、法規(guī)制度建設(shè)的滯后，使不法分子有機可乘。如在融資渠道趨緊的形勢下，一些企業(yè)和個人通過有組織地違規(guī)受讓或收集無真實貿(mào)易背景的銀行承兌匯票，之后偽造交易業(yè)務(wù)等資料向銀行貼現(xiàn)以套取資金。審計查出的4起違規(guī)金融票據(jù)融資案件，相關(guān)人員、“倒票”企業(yè)分別從中獲利7500多萬元和4700多萬元，涉及的188家銀行基層分支機構(gòu)均不同程度存在審核把關(guān)不嚴(yán)、關(guān)鍵崗位工作人員違規(guī)操作等問題。
對于本報告反映的具體審計情況，目前已公告50個中央部門、15戶中央企業(yè)、2家金融機構(gòu)和12個專項的審計結(jié)果，以及57起辦結(jié)案件情況。下一步，審計署將繼續(xù)做好審計結(jié)果公告工作，并按國務(wù)院要求督促有關(guān)方面認(rèn)真整改。全面整改結(jié)果，國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告。
十一、加強財政管理的意見
（一）深化財政體制改革，健全統(tǒng)一完整的政府預(yù)算體系。進一步理順政府與市場的關(guān)系，按照公共產(chǎn)品的受益范圍界定各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任。切實將政府收支全部納入預(yù)算，超收收入和重大預(yù)算調(diào)整事項應(yīng)向全國人大常委會報告，逐步建立政府財務(wù)報告制度。按照事權(quán)與財權(quán)相匹配原則，調(diào)整優(yōu)化中央與地方收入分配結(jié)構(gòu)，切實解決轉(zhuǎn)移支付在中央財政支出中占比高、專項轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比高的問題，建立健全規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。
（二）加強財政制度建設(shè)，提高預(yù)算執(zhí)行效果和預(yù)算公開質(zhì)量。從根本上解決預(yù)算編制不細(xì)化、執(zhí)行中調(diào)整預(yù)算級次和項目用途等問題，關(guān)鍵在于建章立制，明確標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，落實管理責(zé)任和權(quán)限。當(dāng)前，應(yīng)加快完善基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，準(zhǔn)確界定基本支出和項目支出范圍，規(guī)范和統(tǒng)一部門預(yù)算公開內(nèi)容；加強與政府職能和財政政策相銜接，完善項目儲備庫建設(shè)，確保按期實現(xiàn)預(yù)算確定的目標(biāo)。
（三）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，進一步加大對民生領(lǐng)域的投入。政府預(yù)算安排應(yīng)體現(xiàn)財政的公共性，優(yōu)先保障與人民生活直接相關(guān)或民生供需矛盾特別突出的領(lǐng)域。為此，應(yīng)建立健全財政民生支出的績效考核體系，研究確定全國范圍基本公共服務(wù)項目和最低保障水平，縮小民生保障標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異；進一步完善符合我國實際的社會保障制度模式，建立穩(wěn)定的財政投入機制，促進社會保障相關(guān)制度的銜接和公平推進。
（四）清理規(guī)范稅收優(yōu)惠和變相減免財政性收入等政策，維護稅法的統(tǒng)一公平。近年審計發(fā)現(xiàn)，一些地方在招商引資中普遍變相減免或返還財政性收入，不利于建立公平的市場競爭環(huán)境。為此，應(yīng)組織對稅收優(yōu)惠政策進行清理規(guī)范，更多地鼓勵企業(yè)通過深化改革提高競爭力，推動地方通過深入發(fā)掘和發(fā)揮特色優(yōu)勢，在國家主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)下健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
（五）加強財政政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮宏觀調(diào)控的整體合力。應(yīng)根據(jù)宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)，確定財稅、信貸、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、投資、土地、就業(yè)、環(huán)境保護等政策的重點任務(wù)，增強政策措施的協(xié)調(diào)性、配套性和可操作性，使各項政策互為補充、有機銜接。建立健全跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的信息共享平臺和協(xié)調(diào)配合機制，加強資源整合，解決信息“孤島”、信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)等問題，切實增強宏觀調(diào)控的及時性和有效性。
附件：已發(fā)布的單項審計結(jié)果公告
（全文完）
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