構(gòu)建財政審計大格局 提升審計成果質(zhì)量——全國審計工作座談會財政審計工作經(jīng)驗交流綜述
在全國審計工作座談會上，審計署行政事業(yè)審計司等七個單位圍繞進一步深化和加強財政審計、構(gòu)建財政審計大格局，就近年來財政審計工作的開展情況作了交流。本報結(jié)合有關單位的發(fā)言，對其在財政審計工作中取得的好經(jīng)驗、好做法予以介紹，以為各級審計機關更好地開展財政審計工作，提升財政審計質(zhì)量、成果提供借鑒和參考。
以財政政策為總攬，將財政與經(jīng)濟結(jié)合起來
審計署駐武漢特派辦在財政審計中，改變合規(guī)性審計的舊模式，圍繞經(jīng)濟審財政，把握財政看經(jīng)濟，把財政與經(jīng)濟有機結(jié)合起來，積極探索財政審計新路子。通過近年來的探索和實踐，該辦逐步明確了財政審計工作的總體思路，即以財政政策為總攬，以財政管理為龍頭，以預算執(zhí)行為核心，以資金流向為主線，以財政支出結(jié)構(gòu)和資金使用效益為重點，以促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、維護財政安全為目標，構(gòu)建財政審計大格局。
根據(jù)上述思路，該辦在審計過程中，牢牢抓住國家財政政策這個“牛鼻子”，堅持做到三個“圍繞”，即圍繞國家的經(jīng)濟發(fā)展大政方針和社會經(jīng)濟生活中的熱點問題、圍繞審計對象的特點和所在區(qū)域的社會經(jīng)濟環(huán)境、圍繞審計工作方案來開展審計工作。該辦實施的江西省救災資金審計調(diào)查項目，把救災資金與當?shù)氐念A算安排和財力保障、災民生活和社會穩(wěn)定、災民安置和土地利用等有機結(jié)合起來，取得了經(jīng)濟和社會的綜合效果，該項目被評為審計署表彰項目。
在把握規(guī)律的基礎上實現(xiàn)審計工作方式的持續(xù)創(chuàng)新
為推動中央部門預算執(zhí)行審計工作深入發(fā)展，審計署行政事業(yè)審計司立足于在把握規(guī)律的基礎上，努力實現(xiàn)審計工作方式的持續(xù)創(chuàng)新。
近年來，行政事業(yè)審計司積極推進預算執(zhí)行審計與決算草案審簽相結(jié)合，以全面反映部門預算執(zhí)行總體情況。該司在2008年度預算執(zhí)行審計工作中，開始試行對25個部門開展預算執(zhí)行審計和決算草案審簽相結(jié)合的工作模式，初步探索界定了工作內(nèi)容，著力理順審計程序，統(tǒng)籌審計處理。2009年度預算執(zhí)行審計進一步將這種工作模式創(chuàng)新推進到 “一體化”的實質(zhì)性操作階段，不但完成了對開展預算執(zhí)行審計的部門的全部決算草案審簽，而且通過對部門預算執(zhí)行全過程審計，明確反映出部門預算執(zhí)行與預算的差異度及其原因，將審計發(fā)現(xiàn)的問題逐一落實到對決算的影響，更好地滿足了人大對審計工作報告的要求。
與此同時，行政事業(yè)審計司通過堅持預算執(zhí)行審計與專項審計相結(jié)合、部門本級審計與所屬單位審計相結(jié)合、預算執(zhí)行審計與績效審計相結(jié)合、預算執(zhí)行審計與部門領導人員經(jīng)濟責任審計相結(jié)合，深入反映社會關注的重點、難點和熱點問題，促進政府效能的提高，不斷推動中央部門預算執(zhí)行審計的進一步深化。
以全部政府性資金審計為基礎深化財政審計
近年來，浙江省審計廳建立了以全部政府性資金審計為基礎的財政審計新模式，并不斷創(chuàng)新審計方式和途經(jīng)。
該廳組織全省各級審計機關每年結(jié)合預算執(zhí)行審計開展一次全部政府性資金專項審計調(diào)查。專項調(diào)查按照全部政府性資金的范圍和內(nèi)容，摸清總量規(guī)模及增長情況、收支結(jié)構(gòu)及變動情況，進而形成全部政府性資金一整套表格，建立全部政府性資金數(shù)據(jù)庫。在此基礎上，每年還要抓住一些重點進行細化分析。如，2008年至2010年分別對文化體育與傳媒支出、國有資產(chǎn)產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓和國資經(jīng)營收益、水利建設資金進行了細化分析，這樣既有面的完整性，也有點的深化，更好地滿足了黨委、政府決策的需要。
該省在鞏固全部政府性資金審計的基礎上，目前正在積極探索對全部政府性資產(chǎn)的審計。義烏是全國率先實現(xiàn)財政“三個子”綜合預算管理體制改革的地方，政府的財力結(jié)構(gòu)、負債規(guī)模、各類專項資金的總體規(guī)模和管理相對清晰、規(guī)范，但政府性資產(chǎn)管理仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)。因此，審計工作重點也逐步從全部政府性資金審計向政府性資產(chǎn)審計轉(zhuǎn)變，審計范圍涉及行政事業(yè)單位資產(chǎn)、鎮(zhèn)街資產(chǎn)、國有企業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等各個領域。通過審計推動建立了行政事業(yè)單位的“公共資產(chǎn)管理中心”，實行“統(tǒng)一產(chǎn)權，集中管理，授權使用”的資產(chǎn)管理新體制；促進建立了各類資產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡，形成了長效管理機制，確保資產(chǎn)完整安全和保值增值。
推進機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌規(guī)劃財政審計
云南省審計廳在探索構(gòu)建財政審計大格局過程中，大力推進機制創(chuàng)新，保證了審計職能的有效履行。
該廳通過設立預算執(zhí)行審計、政府投資審計等五個專業(yè)審計工作協(xié)調(diào)領導小組，把與財政收支相關的各領域的審計工作統(tǒng)一納入財政審計工作范疇，統(tǒng)籌規(guī)劃安排全省財政審計工作。在審計中，堅持全省“一盤棋”，按照統(tǒng)一審計計劃、統(tǒng)一審計工作方案、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一審計程序、統(tǒng)一處理原則、統(tǒng)一對外公告的“六統(tǒng)一”要求，精心組織實施審計。
為更好地履行監(jiān)督職責，該廳建立了與財政廳之間的信息溝通機制。從2008年起，財政廳所有的撥款文件都抄送審計廳，使審計廳能夠及時了解財政資金分配、下達、撥付等信息，有計劃、分步驟地組織對重點資金、重大項目和重要領域進行事前、事中審計，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。在今年省本級預算執(zhí)行審計中，該廳針對國庫體制改革中部門零余額賬戶管理的問題，從財政、預算單位、銀行等方面進行深入分析，從政策層面查找原因并提出建議，對財政加強管理、規(guī)范行為起到了重要作用。
該廳還通過開展地稅聯(lián)網(wǎng)審計試點，探索“業(yè)務跟蹤＋聯(lián)網(wǎng)核查”的審計模式，拓展了稅收征管審計空間、破解了基層審計機關采集分析稅收征管數(shù)據(jù)的難題，并促使地稅部門進一步完善征管業(yè)務信息系統(tǒng)。
探索預算執(zhí)行審計與經(jīng)濟責任審計相結(jié)合的新路子
近年來，審計署農(nóng)林水利審計局在如何深化部門預算執(zhí)行審計方面不斷進行探索。
該局近兩年先后對國務院南水北調(diào)辦和國務院三峽辦進行了預算執(zhí)行審計和這兩個辦主任的任期經(jīng)濟責任審計。在實踐中，該局將預算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責任審計結(jié)合，將責任引入預算執(zhí)行審計，把經(jīng)濟責任的觸角落實到預算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，把發(fā)現(xiàn)問題的責任直接落實到單位的主要負責人。
原來預算執(zhí)行審計只審計預算這一塊，而經(jīng)濟責任審計主要對重大決策和重大經(jīng)濟活動進行審計。該局通過兩者的有機結(jié)合，打開了全口徑財政審計的空間，避免了 “兩張皮”審計帶來的風險。
預算執(zhí)行是部門職能履行、決策實施、管理狀況的制度和資金保障。該局在經(jīng)濟責任審計中關注單位主要負責人承擔的履行職責的責任。比如，對中央部門領導人的經(jīng)濟責任審計，該局緊扣三方面開展：一是部門職能，即“三定方案”確定的職責；二是重大決策；三是財務管理。
把投資審計作為財政審計大格局的重要組成部分
上海市審計局把投資審計作為財政審計大格局的重要組成部分，通過創(chuàng)新方式方法，不斷提高投資審計整體效果。
該局每年年初統(tǒng)籌安排投資項目竣工決算審計、跟蹤審計、投資項目專項審計調(diào)查，并通過審計專網(wǎng)與該市固定資產(chǎn)投資項目管理信息系統(tǒng)的對接，及時把握全市投資項目總體情況，跟蹤掌握財力投資大、關系國計民生的重大城市基礎設施項目建設動態(tài)情況。3年來，該局組織開展了對世博會項目、擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長新增投資項目等10項重大工程項目的跟蹤審計。對建設周期長的項目，每年至少跟蹤一次；對社會關注度高的特大項目，每年跟蹤2至3次。在世博會籌辦過程中，該局對世博會項目動遷情況、建設管理情況以及迎世博市容環(huán)境整治項目和專項資金進行了全程跟蹤審計，幫助有關單位制定、完善了25項制度和辦法；在世博會舉辦和運行過程中，又組織90多名審計人員開展全面跟蹤審計。該局還通過開展審計調(diào)查，從體制、機制、制度以及政策層面，反映國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果，促進健全完善投資領域的政策法規(guī)，推動深化投融資體制改革。3年來，該局組織開展了市高速公路多元化投資項目實施情況、市重大工程配套商品房建設管理使用情況等11項審計調(diào)查，提出40多條審計建議。
堅持統(tǒng)籌理念 實施板塊審計
四川省成都市溫江區(qū)審計局在財政審計中，堅持“服務、效益、統(tǒng)籌”理念，以維護經(jīng)濟安全、發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能為根本目標，以全部政府性資金為主線，不斷拓展審計范圍，通過審計內(nèi)容、對象的完整、系統(tǒng)性來把握財政審計的整體性。
在審計中，該局根據(jù)財政資金規(guī)模，對某一類資金或某一系統(tǒng)實施板塊審計，也就是在根據(jù)項目計劃組織單項審計時，把性質(zhì)相同、用途相關聯(lián)的某一類資金或?qū)徲嬳椖可婕暗哪骋幌到y(tǒng)、某一方面資金及相關情況，全部納入審計（調(diào)查）范圍，以形成具有綜合性、前瞻性的審計分析成果。如，2008年在開展成都市統(tǒng)一組織的基本養(yǎng)老、醫(yī)療等5大社會保險基金審計時，該局把納入社保管理的農(nóng)民工綜合保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等6項基金以及來自不同渠道及部門的8項救助救濟資金一并納入了審計(調(diào)查)范圍，匯總分析形成了全區(qū)社會保障體系及救助救濟補充體系構(gòu)建情況專項報告，為該區(qū)進一步改革社會保障機制提供了扎實可靠的依據(jù)。2006年以來，該局已對拆遷資金、教育資金、產(chǎn)業(yè)扶持資金、農(nóng)民新居工程建設資金等近10個板塊進行了持續(xù)關注，反映了資金的規(guī)模情況、效益情況及政策落實情況，通過綜合分析，促進了相關政策的對接、整合及修改完善，為發(fā)揮資金整體效益提供了有力保障。
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以財政政策為總攬，將財政與經(jīng)濟結(jié)合起來
審計署駐武漢特派辦在財政審計中，改變合規(guī)性審計的舊模式，圍繞經(jīng)濟審財政，把握財政看經(jīng)濟，把財政與經(jīng)濟有機結(jié)合起來，積極探索財政審計新路子。通過近年來的探索和實踐，該辦逐步明確了財政審計工作的總體思路，即以財政政策為總攬，以財政管理為龍頭，以預算執(zhí)行為核心，以資金流向為主線，以財政支出結(jié)構(gòu)和資金使用效益為重點，以促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、維護財政安全為目標，構(gòu)建財政審計大格局。
根據(jù)上述思路，該辦在審計過程中，牢牢抓住國家財政政策這個“牛鼻子”，堅持做到三個“圍繞”，即圍繞國家的經(jīng)濟發(fā)展大政方針和社會經(jīng)濟生活中的熱點問題、圍繞審計對象的特點和所在區(qū)域的社會經(jīng)濟環(huán)境、圍繞審計工作方案來開展審計工作。該辦實施的江西省救災資金審計調(diào)查項目，把救災資金與當?shù)氐念A算安排和財力保障、災民生活和社會穩(wěn)定、災民安置和土地利用等有機結(jié)合起來，取得了經(jīng)濟和社會的綜合效果，該項目被評為審計署表彰項目。
在把握規(guī)律的基礎上實現(xiàn)審計工作方式的持續(xù)創(chuàng)新
為推動中央部門預算執(zhí)行審計工作深入發(fā)展，審計署行政事業(yè)審計司立足于在把握規(guī)律的基礎上，努力實現(xiàn)審計工作方式的持續(xù)創(chuàng)新。
近年來，行政事業(yè)審計司積極推進預算執(zhí)行審計與決算草案審簽相結(jié)合，以全面反映部門預算執(zhí)行總體情況。該司在2008年度預算執(zhí)行審計工作中，開始試行對25個部門開展預算執(zhí)行審計和決算草案審簽相結(jié)合的工作模式，初步探索界定了工作內(nèi)容，著力理順審計程序，統(tǒng)籌審計處理。2009年度預算執(zhí)行審計進一步將這種工作模式創(chuàng)新推進到 “一體化”的實質(zhì)性操作階段，不但完成了對開展預算執(zhí)行審計的部門的全部決算草案審簽，而且通過對部門預算執(zhí)行全過程審計，明確反映出部門預算執(zhí)行與預算的差異度及其原因，將審計發(fā)現(xiàn)的問題逐一落實到對決算的影響，更好地滿足了人大對審計工作報告的要求。
與此同時，行政事業(yè)審計司通過堅持預算執(zhí)行審計與專項審計相結(jié)合、部門本級審計與所屬單位審計相結(jié)合、預算執(zhí)行審計與績效審計相結(jié)合、預算執(zhí)行審計與部門領導人員經(jīng)濟責任審計相結(jié)合，深入反映社會關注的重點、難點和熱點問題，促進政府效能的提高，不斷推動中央部門預算執(zhí)行審計的進一步深化。
以全部政府性資金審計為基礎深化財政審計
近年來，浙江省審計廳建立了以全部政府性資金審計為基礎的財政審計新模式，并不斷創(chuàng)新審計方式和途經(jīng)。
該廳組織全省各級審計機關每年結(jié)合預算執(zhí)行審計開展一次全部政府性資金專項審計調(diào)查。專項調(diào)查按照全部政府性資金的范圍和內(nèi)容，摸清總量規(guī)模及增長情況、收支結(jié)構(gòu)及變動情況，進而形成全部政府性資金一整套表格，建立全部政府性資金數(shù)據(jù)庫。在此基礎上，每年還要抓住一些重點進行細化分析。如，2008年至2010年分別對文化體育與傳媒支出、國有資產(chǎn)產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓和國資經(jīng)營收益、水利建設資金進行了細化分析，這樣既有面的完整性，也有點的深化，更好地滿足了黨委、政府決策的需要。
該省在鞏固全部政府性資金審計的基礎上，目前正在積極探索對全部政府性資產(chǎn)的審計。義烏是全國率先實現(xiàn)財政“三個子”綜合預算管理體制改革的地方，政府的財力結(jié)構(gòu)、負債規(guī)模、各類專項資金的總體規(guī)模和管理相對清晰、規(guī)范，但政府性資產(chǎn)管理仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)。因此，審計工作重點也逐步從全部政府性資金審計向政府性資產(chǎn)審計轉(zhuǎn)變，審計范圍涉及行政事業(yè)單位資產(chǎn)、鎮(zhèn)街資產(chǎn)、國有企業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等各個領域。通過審計推動建立了行政事業(yè)單位的“公共資產(chǎn)管理中心”，實行“統(tǒng)一產(chǎn)權，集中管理，授權使用”的資產(chǎn)管理新體制；促進建立了各類資產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡，形成了長效管理機制，確保資產(chǎn)完整安全和保值增值。
推進機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌規(guī)劃財政審計
云南省審計廳在探索構(gòu)建財政審計大格局過程中，大力推進機制創(chuàng)新，保證了審計職能的有效履行。
該廳通過設立預算執(zhí)行審計、政府投資審計等五個專業(yè)審計工作協(xié)調(diào)領導小組，把與財政收支相關的各領域的審計工作統(tǒng)一納入財政審計工作范疇，統(tǒng)籌規(guī)劃安排全省財政審計工作。在審計中，堅持全省“一盤棋”，按照統(tǒng)一審計計劃、統(tǒng)一審計工作方案、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一審計程序、統(tǒng)一處理原則、統(tǒng)一對外公告的“六統(tǒng)一”要求，精心組織實施審計。
為更好地履行監(jiān)督職責，該廳建立了與財政廳之間的信息溝通機制。從2008年起，財政廳所有的撥款文件都抄送審計廳，使審計廳能夠及時了解財政資金分配、下達、撥付等信息，有計劃、分步驟地組織對重點資金、重大項目和重要領域進行事前、事中審計，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。在今年省本級預算執(zhí)行審計中，該廳針對國庫體制改革中部門零余額賬戶管理的問題，從財政、預算單位、銀行等方面進行深入分析，從政策層面查找原因并提出建議，對財政加強管理、規(guī)范行為起到了重要作用。
該廳還通過開展地稅聯(lián)網(wǎng)審計試點，探索“業(yè)務跟蹤＋聯(lián)網(wǎng)核查”的審計模式，拓展了稅收征管審計空間、破解了基層審計機關采集分析稅收征管數(shù)據(jù)的難題，并促使地稅部門進一步完善征管業(yè)務信息系統(tǒng)。
探索預算執(zhí)行審計與經(jīng)濟責任審計相結(jié)合的新路子
近年來，審計署農(nóng)林水利審計局在如何深化部門預算執(zhí)行審計方面不斷進行探索。
該局近兩年先后對國務院南水北調(diào)辦和國務院三峽辦進行了預算執(zhí)行審計和這兩個辦主任的任期經(jīng)濟責任審計。在實踐中，該局將預算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責任審計結(jié)合，將責任引入預算執(zhí)行審計，把經(jīng)濟責任的觸角落實到預算執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，把發(fā)現(xiàn)問題的責任直接落實到單位的主要負責人。
原來預算執(zhí)行審計只審計預算這一塊，而經(jīng)濟責任審計主要對重大決策和重大經(jīng)濟活動進行審計。該局通過兩者的有機結(jié)合，打開了全口徑財政審計的空間，避免了 “兩張皮”審計帶來的風險。
預算執(zhí)行是部門職能履行、決策實施、管理狀況的制度和資金保障。該局在經(jīng)濟責任審計中關注單位主要負責人承擔的履行職責的責任。比如，對中央部門領導人的經(jīng)濟責任審計，該局緊扣三方面開展：一是部門職能，即“三定方案”確定的職責；二是重大決策；三是財務管理。
把投資審計作為財政審計大格局的重要組成部分
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該局每年年初統(tǒng)籌安排投資項目竣工決算審計、跟蹤審計、投資項目專項審計調(diào)查，并通過審計專網(wǎng)與該市固定資產(chǎn)投資項目管理信息系統(tǒng)的對接，及時把握全市投資項目總體情況，跟蹤掌握財力投資大、關系國計民生的重大城市基礎設施項目建設動態(tài)情況。3年來，該局組織開展了對世博會項目、擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長新增投資項目等10項重大工程項目的跟蹤審計。對建設周期長的項目，每年至少跟蹤一次；對社會關注度高的特大項目，每年跟蹤2至3次。在世博會籌辦過程中，該局對世博會項目動遷情況、建設管理情況以及迎世博市容環(huán)境整治項目和專項資金進行了全程跟蹤審計，幫助有關單位制定、完善了25項制度和辦法；在世博會舉辦和運行過程中，又組織90多名審計人員開展全面跟蹤審計。該局還通過開展審計調(diào)查，從體制、機制、制度以及政策層面，反映國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果，促進健全完善投資領域的政策法規(guī)，推動深化投融資體制改革。3年來，該局組織開展了市高速公路多元化投資項目實施情況、市重大工程配套商品房建設管理使用情況等11項審計調(diào)查，提出40多條審計建議。
堅持統(tǒng)籌理念 實施板塊審計
四川省成都市溫江區(qū)審計局在財政審計中，堅持“服務、效益、統(tǒng)籌”理念，以維護經(jīng)濟安全、發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能為根本目標，以全部政府性資金為主線，不斷拓展審計范圍，通過審計內(nèi)容、對象的完整、系統(tǒng)性來把握財政審計的整體性。
在審計中，該局根據(jù)財政資金規(guī)模，對某一類資金或某一系統(tǒng)實施板塊審計，也就是在根據(jù)項目計劃組織單項審計時，把性質(zhì)相同、用途相關聯(lián)的某一類資金或?qū)徲嬳椖可婕暗哪骋幌到y(tǒng)、某一方面資金及相關情況，全部納入審計（調(diào)查）范圍，以形成具有綜合性、前瞻性的審計分析成果。如，2008年在開展成都市統(tǒng)一組織的基本養(yǎng)老、醫(yī)療等5大社會保險基金審計時，該局把納入社保管理的農(nóng)民工綜合保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等6項基金以及來自不同渠道及部門的8項救助救濟資金一并納入了審計(調(diào)查)范圍，匯總分析形成了全區(qū)社會保障體系及救助救濟補充體系構(gòu)建情況專項報告，為該區(qū)進一步改革社會保障機制提供了扎實可靠的依據(jù)。2006年以來，該局已對拆遷資金、教育資金、產(chǎn)業(yè)扶持資金、農(nóng)民新居工程建設資金等近10個板塊進行了持續(xù)關注，反映了資金的規(guī)模情況、效益情況及政策落實情況，通過綜合分析，促進了相關政策的對接、整合及修改完善，為發(fā)揮資金整體效益提供了有力保障。
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