注重績效—審計轉(zhuǎn)型升級的歷史坐標——江蘇省審計機關推進績效審計工作紀實
編者按：伴隨著改革開放的腳步，績效審計在我國應運而生?？冃徲嬍菍徲嬍聵I(yè)發(fā)展的未來和方向。為此，2009年初，江蘇省審計廳黨組決定用三年時間，先后開展績效審計推進年、普及年和提高年活動，在全省審計機關大力推進績效審計。這一活動的開展，進一步提升了審計工作的層次和水平。本文介紹了去年以來全省審計機關開展績效審計工作的一些做法和成效，以饗讀者。
去年以來，舉國上下經(jīng)受住了國際金融危機的嚴峻考驗，經(jīng)濟社會實現(xiàn)了平穩(wěn)較快發(fā)展的預期目標。對江蘇審計人來說，也有著十分重要的意義，全省審計機關既圓滿完成了各項審計任務，又打響了一場新的戰(zhàn)役——全力推進績效審計。
讓績效成為牛鼻子
緊跟時代和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，去年以來，江蘇審計人以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以績效審計為抓手，致力于提高財政資金和公共資源的使用效益、效率和效果，審計項目的績效份量不斷提高，績效審計的方式方法不斷創(chuàng)新，審計工作的層次和水平不斷提升，審計在保增長、促發(fā)展中的作用充分彰顯。據(jù)統(tǒng)計，2009年，全省共安排“獨立型”績效審計項目191個、“結(jié)合型”績效審計項目188個，涉及績效審計項目的工作量占全部審計工作量的60%，高于全國平均數(shù)10多個百分點，成為近年來開展績效審計項目最多的一年，。全省各地審計機關開展績效審計取得的成果正不斷進入各級領導的視野。
——績效審計引領全局工作。在2009年初召開的全省審計工作會議，決定開展“績效審計推進年”活動。省審計廳隨即下發(fā)了《關于開展“績效審計推進年”活動的意見》，成立了廳績效審計工作領導小組，趙耿毅廳長親自擔任組長。趙廳長多次強調(diào)，全省審計機關要積極開展績效審計，用連續(xù)三年時間推進此項工作，第一年推進，第二年普及，第三年提高，爭取到2012年，全省所有的審計項目都要開展績效審計。全省各地審計機關紛紛跟進，南京、蘇州、鹽城、泰州等市審計局立即制定有關意見或辦法，并成立績效審計工作領導小組；常州市委市政府“兩辦”專門發(fā)文在全市推進績效審計工作；鹽城市要求縣（市、區(qū)）審計機關在選擇績效審計項目時，要考慮重要性、時效性、可行性和增值性；南通市、泰州市審計局的協(xié)調(diào)領導小組負責研究制定績效審計項目計劃及外聘專家等一系列事項，從組織層面上打破了原有處室的職能界限，實現(xiàn)了績效審計工作的扁平化管理。省審計廳還通過《江蘇審計簡報》加強工作指導和交流，并在省審計廳網(wǎng)站和《江蘇審計》內(nèi)刊專門開設了“績效審計”專欄，宣傳和交流各地開展績效審計的做法和經(jīng)驗，績效審計的影響不斷擴大。
——績效審計引領審計重點。帶著績效理念，全省上下紛紛精選項目，細排計劃，將一大批重點項目、特色項目做成了績效審計項目，其中精品迭出。在如何選擇績效審計項目的問題上，江蘇省審計廳規(guī)定，凡是能開展績效審計的項目，都要設法去開展。江蘇省審計廳審計的蒙特利爾環(huán)?；饘俜怯皂椖浚瑢徲嬆繕藛我?，是對受控物質(zhì)的淘汰量及生產(chǎn)線的拆除情況進行審計，與傳統(tǒng)審計概念不同的是，審計標的是量，而不是其價值。世行貸款二職教項目也屬于非盈利項目，而世行貸款第二個內(nèi)河航運項目則為盈利項目，前兩個項目只有社會效益，而后者除了社會效益之外，還有經(jīng)濟效益，必須對其資產(chǎn)負債損益情況進行審計，在這些項目的審計中，江蘇審計人都以項目管理部門作為龍頭，抽取一部分子項目單位進行延伸，對其經(jīng)濟或社會效益進行全面評價。對于規(guī)模較大、情況復雜的世行貸款太湖流域城市環(huán)境項目則采取解剖麻雀的選項方式，對一個個子項目從績效的角度進行重點剖析。
全省各地在“結(jié)合型”績效審計項目中，結(jié)合財政審計突出檢查財政支出資金的使用效益，結(jié)合經(jīng)濟責任審計突出其效益評價，結(jié)合投資項目審計突出跟蹤審計效應，結(jié)合專項資金審計突出調(diào)查有關績效內(nèi)容。在“獨立型”審計項目中，各地注重選擇領導關心、群眾關注的熱點，如徐州市審計局對采煤塌陷地治理專項資金績效進行審計調(diào)查，淮安市審計局對垃圾處理廠進行績效審計，無錫市審計局對5個區(qū)的十余個衛(wèi)生服務中心和服務站進行績效審計，阜寧縣審計局對農(nóng)村新五件實事專項資金進行績效審計，審計或?qū)徲嬚{(diào)查中均注意評估財政資金投入的經(jīng)濟性、效率性和效果性。
——績效審計引領制度創(chuàng)新。在推進績效審計工作中，全省審計機關十分注重制度創(chuàng)新。省審計廳制定了《審計咨詢專家聘請辦法》，面向社會聘請專家；常州市審計局率先出臺了績效審計實施辦法，并在財政扶持經(jīng)濟發(fā)展專項資金績效審計項目中探索建立三級指標評價體系；銅山縣審計局通過制定評價辦法、完善評價指標等舉措推進績效審計；射陽縣審計局嘗試編寫績效審計操作指南，東?？h審計局在制定績效審計試行辦法的基礎上，實行專家評審制度，已在連云港市和東?？h聘請25人，建立了專家評審庫。從省審計廳到基層，各地普遍將績效審計情況納入年度考核內(nèi)容，或加大績效審計得分權重，或?qū)冃徲嬊闆r進行專項評優(yōu)，采取多種措施調(diào)動審計人員開展績效審計的積極性。
——績效審計引領隊伍建設。2009年9月10日至30日，來自全省審計機關的23名處（局）級審計干部赴美國馬里蘭大學開展績效審計培訓。美國馬里蘭大學公共管理系教授以及多位前美國政府問責辦公室主管分別講授了政府公共管理、績效管理、績效審計原則與實踐等課程。美國先進的績效管理和審計方式，開闊了江蘇審計人的視野，進一步增強了開展績效審計的緊迫感。全省各地審計機關也掀起學習研究績效審計的熱潮，通過省內(nèi)外績效審計典型的示范引導，拓寬了思路，明確了方向，提升了開展績效審計的信心和決心。揚州、宿遷市審計局邀請南京審計學院的專家對審計人員進行績效審計專題培訓；蘇州市審計局不僅廣泛借鑒杭州、上海等績效審計先進地區(qū)的特色案例操作方式，還以太倉市審計局2009年已完成的5個“獨立型” 績效審計項目為實務模板，組織全市績效審計骨干力量進行剖析點評，在“解剖麻雀”中相互學習，取長補短；宿遷市審計局組織20余名審計骨干到蘇州、常州等地審計機關學習、交流績效審計工作。各地還紛紛聘請或引進環(huán)保、稅務、林業(yè)和質(zhì)監(jiān)等方面的專家指導和參與績效審計工作。
讓資金用在刀刃上
“保增長，擴內(nèi)需”，政府的大量投入投得準不準、值不值？這是績效審計面臨的最緊迫、最復雜，也是最重要的問題。
2008年下半年以來，江蘇經(jīng)濟發(fā)展由于受到國際金融危機的影響，經(jīng)濟發(fā)展速度下降，企業(yè)面臨較大困難，為應對金融危機對全省經(jīng)濟的影響，省政府堅決貫徹落實積極的財政政策，緊急調(diào)撥100億資金，拉動內(nèi)需增長，其中20億元專項資金用于支持企業(yè)發(fā)展。此前，相關部門發(fā)布了多個文件，出臺了具體撥付和使用方案，明確資金用于支持企業(yè)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級、拉動內(nèi)需、增加外貿(mào)出口以及解決中小企業(yè)融資擔保難等問題。
這些企業(yè)的“救命錢”到底是怎么用的，有沒有用在刀刃上？省委省政府領導十分關心，社會各界普遍關注，江蘇審計人深感責任重大。按照溫總理提出的“財政資金投入到那里，審計就跟進到那里”的要求，審計人緊急行動起來。2009年4月起，省審計廳組織開展了對省級財政拉動內(nèi)需支持企業(yè)擴大生產(chǎn)經(jīng)營項目20億元資金項目的績效審計調(diào)查。
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這20億元資金投入方向主要有三塊：鼓勵企業(yè)產(chǎn)品出口資金5億元、2008年自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級專項引導資金5億元和信貸擔保資金10億元。整個項目在短短一個月內(nèi)，將資金撥付到企業(yè)，時間之短、效率之高，充分體現(xiàn)了政府拉動內(nèi)需、恢復經(jīng)濟平穩(wěn)增長的決心及行政的高效能。
鼓勵企業(yè)產(chǎn)品出口資金5億元應撥付9136戶企業(yè)，平均每戶雖然只有幾萬元，卻體現(xiàn)了公平性和明確的導向，政府希望產(chǎn)生的效應是在政策層面上鼓勵企業(yè)產(chǎn)品出口，使用這部分補助資金目標明確——降低企業(yè)出口成本，更重要的是要提振企業(yè)出口信心，注重體現(xiàn)全面公平的原則；5億元的專項引導資金，旨在引導企業(yè)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，以增強企業(yè)抵御金融危機風險的能力，引導企業(yè)投入更多的資金，起到“四兩撥千斤”的作用； 10億元信貸擔保資金，目標是為了解決企業(yè)尤其是中小企業(yè)貸款難的問題，建立全省的省級信用擔保機構(gòu)，引導地方財政投入，增加各地區(qū)信用擔保機構(gòu)擔保規(guī)模，以執(zhí)行寬松的貨幣政策，盡快緩解金融危機對江蘇企業(yè)的影響，審計重點評價了資金到位的情況，信用擔保機構(gòu)建立和用于新增貸款的數(shù)量等情況。
此次審計不僅對項目資金撥付情況進行檢查，更從接受對象入手，對資金發(fā)揮的效益進行檢查，敢于揭示并分析存在問題的原因，為省政府提出戰(zhàn)略性建議?？冃徲嬚{(diào)查報告受到省領導的高度重視，省委梁保華書記、省長羅志軍都作了重要批示予以肯定，省有關部門根據(jù)審計建議，修訂了有關項目評選審核辦法，并制定了相關資金管理使用辦法。
從審計發(fā)現(xiàn)到審計創(chuàng)造，江蘇績效審計的定位在悄然發(fā)生變化。向管理要效益，密切關注財務賬冊以外的東西，是江蘇審計人拓寬績效審計視野的又一重要舉措。2009年開展的對口支援四川省綿竹市地震災后重建跟蹤審計就是這樣，被派往災區(qū)參與對口援建項目跟蹤審計的196名江蘇審計人統(tǒng)一認識，從援建工作實際出發(fā)，提出“只要是促進提高援建項目績效的審計，就是績效審計?！睂徲嫻ぷ髦?，他們既實事求是地揭示和反映問題，又從審計專業(yè)的角度提建議、出對策，千方百計幫助提高援建工作的績效，受到省有關部門和援建項目單位的好評。
——發(fā)揮援建資金績效。審計發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)對口援建中，捐贈資金沒能及時與援建項目對接，如不盡早謀劃、統(tǒng)籌安排，勢必影響省政府提出的“三年任務，兩年基本完成”目標的實現(xiàn)，影響對口援建工作的效率。審計及時向省政府作了專報，并提出了審計建議,引起省領導及有關部門高度重視。隨后，審計又對全省捐贈資金使用和結(jié)存情況進行了專項清查，配合有部門排出可用于對口援建的規(guī)模，并促使資金及時到位，充分發(fā)揮了審計服務宏觀決策的作用。通過審計，還促進項目資金及時到位1．49億元，幫助核減不合理的施工進度款支付4．37億元。
——提高項目建管績效。針對代建單位管理人員偏少且一人分管一項工程，工作效能有進一步提高的空間，審計建議把單純的“項目代表”管理改進為“項目代表+專業(yè)工程師”的管理模式。代建單位采納了審計建議，調(diào)整了管理模式，大大提高了工作效率，援建的綿竹市人民醫(yī)院門診樓施工進度從原來的每7天一層提高到5天一層。像這樣，跟蹤審計使工程現(xiàn)場實施進度加快的項目有46個。
工程質(zhì)量管理是項目建管的重點，也是這次跟蹤審計關注的重點。但由于工程質(zhì)量審計是首次開展，一開始審計人員覺得無從下手。省審計廳首先制定審計目標，著眼于檢查工程質(zhì)量管理系統(tǒng)是否健全、有效，后又研究制定了工程質(zhì)量審計操作指南。經(jīng)過近一年的探索，對口援建工程質(zhì)量審計路子初步形成，跟蹤審計已糾正勘察設計、材料設備采購與進場、施工、工程監(jiān)理、工程質(zhì)量檢測、安全生產(chǎn)等領域不規(guī)范事件204件，促進相關單位采取工程質(zhì)量管理措施175條，幫助消除質(zhì)量安全隱患49起。
——放大項目實施效果。綿竹市高效農(nóng)業(yè)示范園是江蘇援建項目中惟一的“三農(nóng)”項目。審計人員緊緊圍繞“做給農(nóng)民看、帶著農(nóng)民干、幫助農(nóng)民銷、實現(xiàn)農(nóng)民富”的目標開展審計，既幫助建設單位加強自身管理，提出規(guī)范資金支出、健全內(nèi)控制度、增加管理人員、改進建管方式、加強財務管理等建議，又幫助建設單位按項目區(qū)功能分解目標，落實責任，建立目標管理責任、績效考核和責任追究三項制度。并結(jié)合概算執(zhí)行的動態(tài)情況，建議加快推進科技入戶示范工程，確保原定建設目標的實現(xiàn)。審計人員還及時跟蹤關注完工項目交付使用情況，幫助16個項目進一步完善使用功能和工程質(zhì)量，受到災區(qū)百姓的交口稱贊。
讓績效成果看得見
審計與審計調(diào)查相結(jié)合，借鑒項目經(jīng)濟評價的有關方法，賦予績效審計以科學的內(nèi)涵，讓績效審計成為可以看得見、摸得著的東西。江蘇審計人在南通、徐州等市現(xiàn)場檢查指導農(nóng)村公路績效審計時，采取發(fā)放調(diào)查問卷表、走訪農(nóng)戶等形式收集資料，到公交、工商等部門進行專題調(diào)查，通過一組組數(shù)據(jù)的比對和分析，真實反映了農(nóng)村公路通車前后道路沿線受益鎮(zhèn)村的經(jīng)濟效益和社會效益情況。
審計與審計調(diào)查的結(jié)果表明：
——徐州市銅山縣徐漢路的建成，使三堡鎮(zhèn)的勝陽村、刁店村兩個村的人均收入大幅提高。該路建成前，兩個村的大棚和經(jīng)濟作物面積為2900畝、經(jīng)濟總收入13536萬元、人均收入4568元。建成后，2008年大棚和經(jīng)濟作物面積4800畝、經(jīng)濟總收入26138萬元、人均收入8268元，分別增長了65.51%、93.31%、80.99%；
——啟東市南陽鎮(zhèn)建設農(nóng)村公路88.17公里，涵蓋了6個農(nóng)產(chǎn)品種植區(qū)，2008年度全鎮(zhèn)種植各類蔬菜與2007年相比面積增加了8000畝，年產(chǎn)量增加9000余噸，產(chǎn)值增加1500多萬元；
——如皋市白蒲鎮(zhèn)康園南路、江安鎮(zhèn)高原路、東陳鎮(zhèn)石池路建成后，通過2008年與2006年的對比，受益鎮(zhèn)村經(jīng)營戶和企業(yè)數(shù)由12家增加到19家，農(nóng)民家庭經(jīng)營收入由25069萬元增加到42137萬元，貨物運輸量由5.68萬噸增加到9.3萬噸。
這一組組江蘇審計人用辛勤、智慧和汗水換來的珍貴數(shù)字，充分表明了省政府實施的農(nóng)村實事工程取得了明顯效果，實現(xiàn)了省領導要求的“把實事辦實、把好事辦好”的預期目標。
績效不是可以胡亂張貼的“政績工程”的標簽。面對評價指標體系這一長期困擾審計機關工作實踐的重大命題，江蘇審計人不等不靠，他們緊扣項目內(nèi)容的區(qū)域特色、行業(yè)特色和時代特色，積極探索，進而發(fā)現(xiàn)標準、收集標準、建立標準，針對不同的項目特征制定具體的評價指標體系，績效審計才能得以推進。
如諸多專項資金的投入，政策性很強，只有弄清政府的決策意圖，才能把握績效審計評估的要點，既簡化工作方法 ，也能得出政府所期望的評價結(jié)果，以便進一步指導決策。這樣的績效審計沒有現(xiàn)成的公式可循，只有在實踐中才能發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)規(guī)律，提出相應的對策。
在拉動內(nèi)需績效項目中，在前期審計調(diào)查和審計探索的基礎上，審計組從政府行政效能、資金的使用效益、拉動內(nèi)需的效果等方面研究鎖定了相關指標，建立這些指標所需獲取的相關數(shù)據(jù)，精心設計了“自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級專項引導資金申請情況抽查表”和“自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級專項引導資金使用效率情況抽查表”兩張表格，分別用于審批與延伸調(diào)查，且定量與定性指標齊備，使績效既具有實際操作性，又有了量上的可觀性。在全省廉租住房保障情況審計調(diào)查中，省審計廳立足省情實際，著眼宏觀大局，綜合考慮全省各地廉租住房保障在政策執(zhí)行、資金使用、資源利用和行政效能等方面的因素，對其經(jīng)濟、效率和效果進行科學的審計評價，收到良好效果?？吹綄徲媹蟾婧?，羅志軍省長專門批示予以肯定，要求省有關部門“根據(jù)審計報告指出的問題和提出的建議，研究完善相關制度和措施，加強對各地的指導和監(jiān)督，進一步把城市低收入住房困難家庭住房保障工作做好做實”。
讓績效之路更寬廣
2009年，江蘇省審計廳組織太湖流域?qū)徲嫏C關對2008年太湖水污染治理情況進行了審計。江蘇省太湖水污染治理涉及環(huán)保、農(nóng)林、水利等多個部門和專業(yè)領域，時間跨度長，項目治理區(qū)范圍大、類型多、投入不均衡，面臨的情況十分繁雜，對審計實施提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。為使這場大兵團作戰(zhàn)取得實實在在的績效，在審計署的領導下，江蘇審計人積極探索出一條獨具特色的績效審計之路。
——監(jiān)督目標全覆蓋。江蘇審計的特色在于“全面貫徹”上級要求，即把審計署制定的方案與省政府的要求結(jié)合起來，以各級政府“目標責任書”為依據(jù)，遵循“三不分”的原則：即不分項目實施主體的經(jīng)濟性質(zhì)、不分項目資金來源、不分財政資金和財政政策，凡省政府下達的治理項目和治理措施，均納入審計監(jiān)督的范疇。通過太湖流域水污染治理項目資金及其績效審計項目、污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)投入及運行效果審計項目、農(nóng)村面源污染治理項目和其他類型污染治理項目審計，在組織太湖治理有關的省級部門、市縣政府全面自查的基礎上，將審計署規(guī)定的審計內(nèi)容全面落實。
——組織方式“五統(tǒng)一”。針對項目特點，因地制宜，從“上、下、左、右”各方位探索推進合作審計。既爭取了審計署的指導和培訓，又加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對下級審計機關做到 “五統(tǒng)一”：即統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一報告。堅持省審計廳領導，上下聯(lián)動，綜合運用上審下、同級審、上審下與同級審相結(jié)合等多種方式實施審計。
——突出重點顯成效。將資金審計與績效審計相結(jié)合，運用多種數(shù)據(jù)分析方法，重點關注“三大績效”：一是資金到位績效，即省政府的決策有無到位，考察各地區(qū)項目的資金到位率、項目完成率和投資完成率等；二是運行績效，了解各個項目建成后是否一直在持續(xù)發(fā)揮作用，還特別關注已完成項目設施的不正常運行率，以及收費政策執(zhí)行等情況，綜合情況并分析原因，為考核下級政府和部門責任履行情況提供依據(jù)，為領導決策服務；三是整改績效，相關資金審計綜合報告和信息被羅志軍省長3次批示后，堅持持續(xù)跟蹤，先是促成省有關部門專門會辦，要求其內(nèi)部職能處室認真核查，并落實整改措施，建立健全相關規(guī)章制度。11月30日，省發(fā)改委、省財政廳、省太湖辦聯(lián)合下發(fā)了《江蘇省太湖水環(huán)境綜合治理專項資金項目管理暫行辦法》，取得了很好的效果。為了盡快還太湖流域人民一個美麗、清澈的太湖，今后幾年江蘇審計機關將把太湖流域各類污水治理項目審計列入年度工作重點，持續(xù)不斷地進行跟蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)問題，促進整改落實，“不達目的不罷休”。
置身于日新月異的時代，親歷波瀾壯闊的科學發(fā)展進程。江蘇“兩個率先”戰(zhàn)略布局實踐的全面深化，為審計事業(yè)注入了不竭的動力，提供了更加廣闊的舞臺。經(jīng)過多年的探索和實踐，特別是2009年“績效審計推進年活動”的大力開展，江蘇省審計機關已經(jīng)逐步建立起組織管理、科研推動、人才培養(yǎng)、制度規(guī)范和成果運用的推進績效審計工作新機制，全省績效審計邁上了健康發(fā)展、科學發(fā)展之路。
績效審計，是江蘇審計服務經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展、全面落實科學發(fā)展觀的路徑指南，是江蘇審計為構(gòu)建和諧社會保駕護航的行動綱領，也是江蘇審計加快從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型的歷史坐標。站在新的起點，瞄著新的目標，經(jīng)過江蘇審計人的不懈追求、探索和耕耘，江蘇審計的明天必將更加美好?。ㄐ旖ㄇ濉⑿鞂幧?、曾亞波）
去年以來，舉國上下經(jīng)受住了國際金融危機的嚴峻考驗，經(jīng)濟社會實現(xiàn)了平穩(wěn)較快發(fā)展的預期目標。對江蘇審計人來說，也有著十分重要的意義，全省審計機關既圓滿完成了各項審計任務，又打響了一場新的戰(zhàn)役——全力推進績效審計。
讓績效成為牛鼻子
緊跟時代和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，去年以來，江蘇審計人以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以績效審計為抓手，致力于提高財政資金和公共資源的使用效益、效率和效果，審計項目的績效份量不斷提高，績效審計的方式方法不斷創(chuàng)新，審計工作的層次和水平不斷提升，審計在保增長、促發(fā)展中的作用充分彰顯。據(jù)統(tǒng)計，2009年，全省共安排“獨立型”績效審計項目191個、“結(jié)合型”績效審計項目188個，涉及績效審計項目的工作量占全部審計工作量的60%，高于全國平均數(shù)10多個百分點，成為近年來開展績效審計項目最多的一年，。全省各地審計機關開展績效審計取得的成果正不斷進入各級領導的視野。
——績效審計引領全局工作。在2009年初召開的全省審計工作會議，決定開展“績效審計推進年”活動。省審計廳隨即下發(fā)了《關于開展“績效審計推進年”活動的意見》，成立了廳績效審計工作領導小組，趙耿毅廳長親自擔任組長。趙廳長多次強調(diào)，全省審計機關要積極開展績效審計，用連續(xù)三年時間推進此項工作，第一年推進，第二年普及，第三年提高，爭取到2012年，全省所有的審計項目都要開展績效審計。全省各地審計機關紛紛跟進，南京、蘇州、鹽城、泰州等市審計局立即制定有關意見或辦法，并成立績效審計工作領導小組；常州市委市政府“兩辦”專門發(fā)文在全市推進績效審計工作；鹽城市要求縣（市、區(qū)）審計機關在選擇績效審計項目時，要考慮重要性、時效性、可行性和增值性；南通市、泰州市審計局的協(xié)調(diào)領導小組負責研究制定績效審計項目計劃及外聘專家等一系列事項，從組織層面上打破了原有處室的職能界限，實現(xiàn)了績效審計工作的扁平化管理。省審計廳還通過《江蘇審計簡報》加強工作指導和交流，并在省審計廳網(wǎng)站和《江蘇審計》內(nèi)刊專門開設了“績效審計”專欄，宣傳和交流各地開展績效審計的做法和經(jīng)驗，績效審計的影響不斷擴大。
——績效審計引領審計重點。帶著績效理念，全省上下紛紛精選項目，細排計劃，將一大批重點項目、特色項目做成了績效審計項目，其中精品迭出。在如何選擇績效審計項目的問題上，江蘇省審計廳規(guī)定，凡是能開展績效審計的項目，都要設法去開展。江蘇省審計廳審計的蒙特利爾環(huán)?；饘俜怯皂椖浚瑢徲嬆繕藛我?，是對受控物質(zhì)的淘汰量及生產(chǎn)線的拆除情況進行審計，與傳統(tǒng)審計概念不同的是，審計標的是量，而不是其價值。世行貸款二職教項目也屬于非盈利項目，而世行貸款第二個內(nèi)河航運項目則為盈利項目，前兩個項目只有社會效益，而后者除了社會效益之外，還有經(jīng)濟效益，必須對其資產(chǎn)負債損益情況進行審計，在這些項目的審計中，江蘇審計人都以項目管理部門作為龍頭，抽取一部分子項目單位進行延伸，對其經(jīng)濟或社會效益進行全面評價。對于規(guī)模較大、情況復雜的世行貸款太湖流域城市環(huán)境項目則采取解剖麻雀的選項方式，對一個個子項目從績效的角度進行重點剖析。
全省各地在“結(jié)合型”績效審計項目中，結(jié)合財政審計突出檢查財政支出資金的使用效益，結(jié)合經(jīng)濟責任審計突出其效益評價，結(jié)合投資項目審計突出跟蹤審計效應，結(jié)合專項資金審計突出調(diào)查有關績效內(nèi)容。在“獨立型”審計項目中，各地注重選擇領導關心、群眾關注的熱點，如徐州市審計局對采煤塌陷地治理專項資金績效進行審計調(diào)查，淮安市審計局對垃圾處理廠進行績效審計，無錫市審計局對5個區(qū)的十余個衛(wèi)生服務中心和服務站進行績效審計，阜寧縣審計局對農(nóng)村新五件實事專項資金進行績效審計，審計或?qū)徲嬚{(diào)查中均注意評估財政資金投入的經(jīng)濟性、效率性和效果性。
——績效審計引領制度創(chuàng)新。在推進績效審計工作中，全省審計機關十分注重制度創(chuàng)新。省審計廳制定了《審計咨詢專家聘請辦法》，面向社會聘請專家；常州市審計局率先出臺了績效審計實施辦法，并在財政扶持經(jīng)濟發(fā)展專項資金績效審計項目中探索建立三級指標評價體系；銅山縣審計局通過制定評價辦法、完善評價指標等舉措推進績效審計；射陽縣審計局嘗試編寫績效審計操作指南，東?？h審計局在制定績效審計試行辦法的基礎上，實行專家評審制度，已在連云港市和東?？h聘請25人，建立了專家評審庫。從省審計廳到基層，各地普遍將績效審計情況納入年度考核內(nèi)容，或加大績效審計得分權重，或?qū)冃徲嬊闆r進行專項評優(yōu)，采取多種措施調(diào)動審計人員開展績效審計的積極性。
——績效審計引領隊伍建設。2009年9月10日至30日，來自全省審計機關的23名處（局）級審計干部赴美國馬里蘭大學開展績效審計培訓。美國馬里蘭大學公共管理系教授以及多位前美國政府問責辦公室主管分別講授了政府公共管理、績效管理、績效審計原則與實踐等課程。美國先進的績效管理和審計方式，開闊了江蘇審計人的視野，進一步增強了開展績效審計的緊迫感。全省各地審計機關也掀起學習研究績效審計的熱潮，通過省內(nèi)外績效審計典型的示范引導，拓寬了思路，明確了方向，提升了開展績效審計的信心和決心。揚州、宿遷市審計局邀請南京審計學院的專家對審計人員進行績效審計專題培訓；蘇州市審計局不僅廣泛借鑒杭州、上海等績效審計先進地區(qū)的特色案例操作方式，還以太倉市審計局2009年已完成的5個“獨立型” 績效審計項目為實務模板，組織全市績效審計骨干力量進行剖析點評，在“解剖麻雀”中相互學習，取長補短；宿遷市審計局組織20余名審計骨干到蘇州、常州等地審計機關學習、交流績效審計工作。各地還紛紛聘請或引進環(huán)保、稅務、林業(yè)和質(zhì)監(jiān)等方面的專家指導和參與績效審計工作。
讓資金用在刀刃上
“保增長，擴內(nèi)需”，政府的大量投入投得準不準、值不值？這是績效審計面臨的最緊迫、最復雜，也是最重要的問題。
2008年下半年以來，江蘇經(jīng)濟發(fā)展由于受到國際金融危機的影響，經(jīng)濟發(fā)展速度下降，企業(yè)面臨較大困難，為應對金融危機對全省經(jīng)濟的影響，省政府堅決貫徹落實積極的財政政策，緊急調(diào)撥100億資金，拉動內(nèi)需增長，其中20億元專項資金用于支持企業(yè)發(fā)展。此前，相關部門發(fā)布了多個文件，出臺了具體撥付和使用方案，明確資金用于支持企業(yè)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級、拉動內(nèi)需、增加外貿(mào)出口以及解決中小企業(yè)融資擔保難等問題。
這些企業(yè)的“救命錢”到底是怎么用的，有沒有用在刀刃上？省委省政府領導十分關心，社會各界普遍關注，江蘇審計人深感責任重大。按照溫總理提出的“財政資金投入到那里，審計就跟進到那里”的要求，審計人緊急行動起來。2009年4月起，省審計廳組織開展了對省級財政拉動內(nèi)需支持企業(yè)擴大生產(chǎn)經(jīng)營項目20億元資金項目的績效審計調(diào)查。
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這20億元資金投入方向主要有三塊：鼓勵企業(yè)產(chǎn)品出口資金5億元、2008年自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級專項引導資金5億元和信貸擔保資金10億元。整個項目在短短一個月內(nèi)，將資金撥付到企業(yè)，時間之短、效率之高，充分體現(xiàn)了政府拉動內(nèi)需、恢復經(jīng)濟平穩(wěn)增長的決心及行政的高效能。
鼓勵企業(yè)產(chǎn)品出口資金5億元應撥付9136戶企業(yè)，平均每戶雖然只有幾萬元，卻體現(xiàn)了公平性和明確的導向，政府希望產(chǎn)生的效應是在政策層面上鼓勵企業(yè)產(chǎn)品出口，使用這部分補助資金目標明確——降低企業(yè)出口成本，更重要的是要提振企業(yè)出口信心，注重體現(xiàn)全面公平的原則；5億元的專項引導資金，旨在引導企業(yè)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，以增強企業(yè)抵御金融危機風險的能力，引導企業(yè)投入更多的資金，起到“四兩撥千斤”的作用； 10億元信貸擔保資金，目標是為了解決企業(yè)尤其是中小企業(yè)貸款難的問題，建立全省的省級信用擔保機構(gòu)，引導地方財政投入，增加各地區(qū)信用擔保機構(gòu)擔保規(guī)模，以執(zhí)行寬松的貨幣政策，盡快緩解金融危機對江蘇企業(yè)的影響，審計重點評價了資金到位的情況，信用擔保機構(gòu)建立和用于新增貸款的數(shù)量等情況。
此次審計不僅對項目資金撥付情況進行檢查，更從接受對象入手，對資金發(fā)揮的效益進行檢查，敢于揭示并分析存在問題的原因，為省政府提出戰(zhàn)略性建議?？冃徲嬚{(diào)查報告受到省領導的高度重視，省委梁保華書記、省長羅志軍都作了重要批示予以肯定，省有關部門根據(jù)審計建議，修訂了有關項目評選審核辦法，并制定了相關資金管理使用辦法。
從審計發(fā)現(xiàn)到審計創(chuàng)造，江蘇績效審計的定位在悄然發(fā)生變化。向管理要效益，密切關注財務賬冊以外的東西，是江蘇審計人拓寬績效審計視野的又一重要舉措。2009年開展的對口支援四川省綿竹市地震災后重建跟蹤審計就是這樣，被派往災區(qū)參與對口援建項目跟蹤審計的196名江蘇審計人統(tǒng)一認識，從援建工作實際出發(fā)，提出“只要是促進提高援建項目績效的審計，就是績效審計?！睂徲嫻ぷ髦?，他們既實事求是地揭示和反映問題，又從審計專業(yè)的角度提建議、出對策，千方百計幫助提高援建工作的績效，受到省有關部門和援建項目單位的好評。
——發(fā)揮援建資金績效。審計發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)對口援建中，捐贈資金沒能及時與援建項目對接，如不盡早謀劃、統(tǒng)籌安排，勢必影響省政府提出的“三年任務，兩年基本完成”目標的實現(xiàn)，影響對口援建工作的效率。審計及時向省政府作了專報，并提出了審計建議,引起省領導及有關部門高度重視。隨后，審計又對全省捐贈資金使用和結(jié)存情況進行了專項清查，配合有部門排出可用于對口援建的規(guī)模，并促使資金及時到位，充分發(fā)揮了審計服務宏觀決策的作用。通過審計，還促進項目資金及時到位1．49億元，幫助核減不合理的施工進度款支付4．37億元。
——提高項目建管績效。針對代建單位管理人員偏少且一人分管一項工程，工作效能有進一步提高的空間，審計建議把單純的“項目代表”管理改進為“項目代表+專業(yè)工程師”的管理模式。代建單位采納了審計建議，調(diào)整了管理模式，大大提高了工作效率，援建的綿竹市人民醫(yī)院門診樓施工進度從原來的每7天一層提高到5天一層。像這樣，跟蹤審計使工程現(xiàn)場實施進度加快的項目有46個。
工程質(zhì)量管理是項目建管的重點，也是這次跟蹤審計關注的重點。但由于工程質(zhì)量審計是首次開展，一開始審計人員覺得無從下手。省審計廳首先制定審計目標，著眼于檢查工程質(zhì)量管理系統(tǒng)是否健全、有效，后又研究制定了工程質(zhì)量審計操作指南。經(jīng)過近一年的探索，對口援建工程質(zhì)量審計路子初步形成，跟蹤審計已糾正勘察設計、材料設備采購與進場、施工、工程監(jiān)理、工程質(zhì)量檢測、安全生產(chǎn)等領域不規(guī)范事件204件，促進相關單位采取工程質(zhì)量管理措施175條，幫助消除質(zhì)量安全隱患49起。
——放大項目實施效果。綿竹市高效農(nóng)業(yè)示范園是江蘇援建項目中惟一的“三農(nóng)”項目。審計人員緊緊圍繞“做給農(nóng)民看、帶著農(nóng)民干、幫助農(nóng)民銷、實現(xiàn)農(nóng)民富”的目標開展審計，既幫助建設單位加強自身管理，提出規(guī)范資金支出、健全內(nèi)控制度、增加管理人員、改進建管方式、加強財務管理等建議，又幫助建設單位按項目區(qū)功能分解目標，落實責任，建立目標管理責任、績效考核和責任追究三項制度。并結(jié)合概算執(zhí)行的動態(tài)情況，建議加快推進科技入戶示范工程，確保原定建設目標的實現(xiàn)。審計人員還及時跟蹤關注完工項目交付使用情況，幫助16個項目進一步完善使用功能和工程質(zhì)量，受到災區(qū)百姓的交口稱贊。
讓績效成果看得見
審計與審計調(diào)查相結(jié)合，借鑒項目經(jīng)濟評價的有關方法，賦予績效審計以科學的內(nèi)涵，讓績效審計成為可以看得見、摸得著的東西。江蘇審計人在南通、徐州等市現(xiàn)場檢查指導農(nóng)村公路績效審計時，采取發(fā)放調(diào)查問卷表、走訪農(nóng)戶等形式收集資料，到公交、工商等部門進行專題調(diào)查，通過一組組數(shù)據(jù)的比對和分析，真實反映了農(nóng)村公路通車前后道路沿線受益鎮(zhèn)村的經(jīng)濟效益和社會效益情況。
審計與審計調(diào)查的結(jié)果表明：
——徐州市銅山縣徐漢路的建成，使三堡鎮(zhèn)的勝陽村、刁店村兩個村的人均收入大幅提高。該路建成前，兩個村的大棚和經(jīng)濟作物面積為2900畝、經(jīng)濟總收入13536萬元、人均收入4568元。建成后，2008年大棚和經(jīng)濟作物面積4800畝、經(jīng)濟總收入26138萬元、人均收入8268元，分別增長了65.51%、93.31%、80.99%；
——啟東市南陽鎮(zhèn)建設農(nóng)村公路88.17公里，涵蓋了6個農(nóng)產(chǎn)品種植區(qū)，2008年度全鎮(zhèn)種植各類蔬菜與2007年相比面積增加了8000畝，年產(chǎn)量增加9000余噸，產(chǎn)值增加1500多萬元；
——如皋市白蒲鎮(zhèn)康園南路、江安鎮(zhèn)高原路、東陳鎮(zhèn)石池路建成后，通過2008年與2006年的對比，受益鎮(zhèn)村經(jīng)營戶和企業(yè)數(shù)由12家增加到19家，農(nóng)民家庭經(jīng)營收入由25069萬元增加到42137萬元，貨物運輸量由5.68萬噸增加到9.3萬噸。
這一組組江蘇審計人用辛勤、智慧和汗水換來的珍貴數(shù)字，充分表明了省政府實施的農(nóng)村實事工程取得了明顯效果，實現(xiàn)了省領導要求的“把實事辦實、把好事辦好”的預期目標。
績效不是可以胡亂張貼的“政績工程”的標簽。面對評價指標體系這一長期困擾審計機關工作實踐的重大命題，江蘇審計人不等不靠，他們緊扣項目內(nèi)容的區(qū)域特色、行業(yè)特色和時代特色，積極探索，進而發(fā)現(xiàn)標準、收集標準、建立標準，針對不同的項目特征制定具體的評價指標體系，績效審計才能得以推進。
如諸多專項資金的投入，政策性很強，只有弄清政府的決策意圖，才能把握績效審計評估的要點，既簡化工作方法 ，也能得出政府所期望的評價結(jié)果，以便進一步指導決策。這樣的績效審計沒有現(xiàn)成的公式可循，只有在實踐中才能發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)規(guī)律，提出相應的對策。
在拉動內(nèi)需績效項目中，在前期審計調(diào)查和審計探索的基礎上，審計組從政府行政效能、資金的使用效益、拉動內(nèi)需的效果等方面研究鎖定了相關指標，建立這些指標所需獲取的相關數(shù)據(jù)，精心設計了“自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級專項引導資金申請情況抽查表”和“自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級專項引導資金使用效率情況抽查表”兩張表格，分別用于審批與延伸調(diào)查，且定量與定性指標齊備，使績效既具有實際操作性，又有了量上的可觀性。在全省廉租住房保障情況審計調(diào)查中，省審計廳立足省情實際，著眼宏觀大局，綜合考慮全省各地廉租住房保障在政策執(zhí)行、資金使用、資源利用和行政效能等方面的因素，對其經(jīng)濟、效率和效果進行科學的審計評價，收到良好效果?？吹綄徲媹蟾婧?，羅志軍省長專門批示予以肯定，要求省有關部門“根據(jù)審計報告指出的問題和提出的建議，研究完善相關制度和措施，加強對各地的指導和監(jiān)督，進一步把城市低收入住房困難家庭住房保障工作做好做實”。
讓績效之路更寬廣
2009年，江蘇省審計廳組織太湖流域?qū)徲嫏C關對2008年太湖水污染治理情況進行了審計。江蘇省太湖水污染治理涉及環(huán)保、農(nóng)林、水利等多個部門和專業(yè)領域，時間跨度長，項目治理區(qū)范圍大、類型多、投入不均衡，面臨的情況十分繁雜，對審計實施提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。為使這場大兵團作戰(zhàn)取得實實在在的績效，在審計署的領導下，江蘇審計人積極探索出一條獨具特色的績效審計之路。
——監(jiān)督目標全覆蓋。江蘇審計的特色在于“全面貫徹”上級要求，即把審計署制定的方案與省政府的要求結(jié)合起來，以各級政府“目標責任書”為依據(jù)，遵循“三不分”的原則：即不分項目實施主體的經(jīng)濟性質(zhì)、不分項目資金來源、不分財政資金和財政政策，凡省政府下達的治理項目和治理措施，均納入審計監(jiān)督的范疇。通過太湖流域水污染治理項目資金及其績效審計項目、污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)投入及運行效果審計項目、農(nóng)村面源污染治理項目和其他類型污染治理項目審計，在組織太湖治理有關的省級部門、市縣政府全面自查的基礎上，將審計署規(guī)定的審計內(nèi)容全面落實。
——組織方式“五統(tǒng)一”。針對項目特點，因地制宜，從“上、下、左、右”各方位探索推進合作審計。既爭取了審計署的指導和培訓，又加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對下級審計機關做到 “五統(tǒng)一”：即統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一報告。堅持省審計廳領導，上下聯(lián)動，綜合運用上審下、同級審、上審下與同級審相結(jié)合等多種方式實施審計。
——突出重點顯成效。將資金審計與績效審計相結(jié)合，運用多種數(shù)據(jù)分析方法，重點關注“三大績效”：一是資金到位績效，即省政府的決策有無到位，考察各地區(qū)項目的資金到位率、項目完成率和投資完成率等；二是運行績效，了解各個項目建成后是否一直在持續(xù)發(fā)揮作用，還特別關注已完成項目設施的不正常運行率，以及收費政策執(zhí)行等情況，綜合情況并分析原因，為考核下級政府和部門責任履行情況提供依據(jù)，為領導決策服務；三是整改績效，相關資金審計綜合報告和信息被羅志軍省長3次批示后，堅持持續(xù)跟蹤，先是促成省有關部門專門會辦，要求其內(nèi)部職能處室認真核查，并落實整改措施，建立健全相關規(guī)章制度。11月30日，省發(fā)改委、省財政廳、省太湖辦聯(lián)合下發(fā)了《江蘇省太湖水環(huán)境綜合治理專項資金項目管理暫行辦法》，取得了很好的效果。為了盡快還太湖流域人民一個美麗、清澈的太湖，今后幾年江蘇審計機關將把太湖流域各類污水治理項目審計列入年度工作重點，持續(xù)不斷地進行跟蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)問題，促進整改落實，“不達目的不罷休”。
置身于日新月異的時代，親歷波瀾壯闊的科學發(fā)展進程。江蘇“兩個率先”戰(zhàn)略布局實踐的全面深化，為審計事業(yè)注入了不竭的動力，提供了更加廣闊的舞臺。經(jīng)過多年的探索和實踐，特別是2009年“績效審計推進年活動”的大力開展，江蘇省審計機關已經(jīng)逐步建立起組織管理、科研推動、人才培養(yǎng)、制度規(guī)范和成果運用的推進績效審計工作新機制，全省績效審計邁上了健康發(fā)展、科學發(fā)展之路。
績效審計，是江蘇審計服務經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展、全面落實科學發(fā)展觀的路徑指南，是江蘇審計為構(gòu)建和諧社會保駕護航的行動綱領，也是江蘇審計加快從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型的歷史坐標。站在新的起點，瞄著新的目標，經(jīng)過江蘇審計人的不懈追求、探索和耕耘，江蘇審計的明天必將更加美好?。ㄐ旖ㄇ濉⑿鞂幧?、曾亞波）
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