審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司負(fù)責(zé)人就地方財(cái)政預(yù)算管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果答記者問
7月17日，審計(jì)署向社會(huì)公告了《18省區(qū)市財(cái)政預(yù)算管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》。結(jié)合此次審計(jì)調(diào)查有關(guān)情況，審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司負(fù)責(zé)人就審計(jì)調(diào)查工作思路及發(fā)現(xiàn)的問題等回答了記者的提問。
問：去年，審計(jì)署組織各特派辦對18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方財(cái)政收支情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，主要反映了地方財(cái)政預(yù)算管理方面的問題，出于什么考慮？
答：2008年，根據(jù)審計(jì)署統(tǒng)一部署，財(cái)政審計(jì)司組織各特派員辦事處對18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2007年度財(cái)政收支情況開展了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注地方財(cái)政預(yù)算管理情況。這樣安排主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：一是貫徹落實(shí)黨的十七大精神的需要。按照黨的十七大要求，進(jìn)一步完善公共財(cái)政體系，首要的是深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督。這次審計(jì)調(diào)查緊緊圍繞完善預(yù)算制度、強(qiáng)化預(yù)算管理這一目標(biāo)，一方面通過揭示和反映地方財(cái)政預(yù)算管理中存在的普遍性、傾向性問題，從體制不健全、制度不完善的角度深入分析問題產(chǎn)生的根源，促進(jìn)中央主管部門進(jìn)一步完善預(yù)算制度，深入推進(jìn)預(yù)算改革。另一方面通過揭示和反映地方財(cái)政預(yù)算管理中存在的管理不嚴(yán)格、運(yùn)行不規(guī)范等薄弱環(huán)節(jié)，從明確管理責(zé)任、提高運(yùn)行效能的角度提出審計(jì)建議，督促地方有關(guān)部門進(jìn)一步改進(jìn)管理方式，提高財(cái)政管理水平，加強(qiáng)責(zé)任政府和效能政府建設(shè)。二是進(jìn)一步深化財(cái)政審計(jì)的需要。1996年以來，我們每年都對中央本級預(yù)算管理情況進(jìn)行審計(jì)，揭示了中央財(cái)政管理中存在的突出問題，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，形成了一套組織科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的基本制度和規(guī)定，審計(jì)的方式和方法也已比較規(guī)范，提出了一些切實(shí)可行的審計(jì)建議，也取得了一些成果。而對地方財(cái)政預(yù)算管理，則主要是通過中央轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)調(diào)查來掌握地方對中央補(bǔ)助的預(yù)算管理情況，較少涉及地方自身預(yù)算管理內(nèi)容。因此，開展這次審計(jì)調(diào)查就是在以前工作的基礎(chǔ)上，全面摸清當(dāng)前地方財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀，既要客觀評價(jià)地方在推進(jìn)財(cái)政各項(xiàng)改革方面取得的成效，也要揭示地方在預(yù)算管理方面存在的突出問題，從整體上把握地方財(cái)政預(yù)算管理總體情況。三是適應(yīng)財(cái)政形勢變化的需要。2008年以前，地方財(cái)政收支規(guī)模逐年大幅增長，形勢比較樂觀。在這種情況下，地方各級財(cái)政管理狀況是否能夠適應(yīng)新的局面，政府收支是否全部納入預(yù)算管理接受人大監(jiān)督，財(cái)政運(yùn)行效率是否充分發(fā)揮，支出安排是否及時(shí)、規(guī)范等，都需要財(cái)政審計(jì)予以重點(diǎn)關(guān)注和把握。只有這樣，才能更好地發(fā)揮審計(jì)在保障國家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。
問：這次審計(jì)調(diào)查在哪些方面體現(xiàn)了財(cái)政審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能？
答：充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，是審計(jì)工作深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的直接體現(xiàn)。特別是財(cái)政審計(jì)作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)的永恒主題，更要在規(guī)范財(cái)政管理、推動(dòng)財(cái)政改革、提高財(cái)政績效上下功夫。為了達(dá)到上述目標(biāo)要求，此次審計(jì)調(diào)查以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持“揭露問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、提高績效”的工作思路，圍繞完整性、真實(shí)性和效益性三個(gè)方面，全面、深入地揭示了地方財(cái)政在預(yù)算管理和資金管理中存在的突出問題：一是財(cái)政預(yù)算完整性的問題。強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理，首要的是將所有政府收支全部納入預(yù)算管理，保證財(cái)政預(yù)算管理的完整性。今年劉家義審計(jì)長向全國人大常委會(huì)作的審計(jì)工作報(bào)告關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政管理的意見，第一條就是要推進(jìn)財(cái)政管理的統(tǒng)一完整。這次審計(jì)調(diào)查從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編報(bào)、非稅收入和開發(fā)區(qū)預(yù)算管理等三個(gè)方面反映了地方財(cái)政預(yù)算不夠完整的問題，提出了具體的政策建議。二是收支決算準(zhǔn)確性的問題。決算作為預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，直接反映了預(yù)算執(zhí)行的效率和質(zhì)量。一些地區(qū)因?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥付和結(jié)轉(zhuǎn)下年支出管理不夠規(guī)范而影響了決算準(zhǔn)確性，實(shí)際上說明這些地區(qū)預(yù)算執(zhí)行管理還不規(guī)范，支出安排還不夠科學(xué)合理。三是資金管理效率性的問題。主要是揭示了一些地區(qū)在近年來財(cái)政收入形勢較好、資金較為充裕的情況下，財(cái)政資金管理效率不高，還存在一定安全隱患，并促使地方政府及有關(guān)部門切實(shí)提高資金使用效率，嚴(yán)格控制財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。
問：審計(jì)調(diào)查結(jié)果反映了地方預(yù)算管理不夠完整的三個(gè)問題，請重點(diǎn)解讀一下。
答：地方預(yù)算管理不嚴(yán)格、不完整的問題，既有地方財(cái)政自身工作不力的因素，但更主要的還是預(yù)算管理機(jī)制、制度層面的原因。一是上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付編報(bào)不夠完整。近年來，我們一直持續(xù)關(guān)注并反映轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編報(bào)問題，也推動(dòng)了有關(guān)部門建立完善相關(guān)制度，逐步采取措施解決問題。從審計(jì)調(diào)查情況看，地方財(cái)政對財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付已基本能夠按中央財(cái)政要求編入預(yù)算。但受各級人大預(yù)算審批時(shí)間和中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算不夠細(xì)化的影響，仍有大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未能編入預(yù)算。雖然從2009年起中央和地方財(cái)政均已將部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前告知下級財(cái)政，但在實(shí)際工作中預(yù)計(jì)數(shù)距上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果還有一定差距。因此，這次審計(jì)調(diào)查仍繼續(xù)提出這個(gè)問題，目的在于促進(jìn)財(cái)政部門繼續(xù)完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編報(bào)機(jī)制，進(jìn)一步提高地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編報(bào)的完整性。二是部分城市的開發(fā)區(qū)預(yù)算收支未納入本級預(yù)算管理。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，人大對政府預(yù)算的監(jiān)督是通過縣級以上地方各級人民代表大會(huì)審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況等來實(shí)現(xiàn)的，而作為開發(fā)區(qū)來說，其預(yù)算收支只有納入所在城市或地區(qū)本級預(yù)算中才能實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督。但審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)只是將所屬開發(fā)區(qū)預(yù)算收支納入了地方財(cái)政總預(yù)算，而未納入地方本級預(yù)算。這樣一來，應(yīng)由本級各部門（含直屬單位）預(yù)算組成的本級政府預(yù)算便不夠完整，不利于地方人大履行監(jiān)督職責(zé)。產(chǎn)生上述問題的原因主要是現(xiàn)行法律法規(guī)對開發(fā)區(qū)預(yù)算管理及監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定不具體、不明確。雖然財(cái)政部在1988年規(guī)定，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的預(yù)算收支要納入所在省、市財(cái)政總預(yù)算和決算，但所指的僅是14個(gè)沿海開放港口城市經(jīng)批準(zhǔn)興辦的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，而且也未明確要求開發(fā)區(qū)預(yù)算收支納入所在省、市本級預(yù)算。此外，對后來設(shè)立的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等其他園區(qū)的預(yù)算管理也沒有具體規(guī)定。隨著開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展，其財(cái)政收支規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，因此，應(yīng)盡快建立健全開發(fā)區(qū)預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制。三是土地出讓收入等非稅收入未全部納入預(yù)算管理。按國家規(guī)定，從2007年1月1日起，土地出讓收入要全額納入預(yù)算管理。審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)仍未將土地出讓收入全額納入基金預(yù)算管理，說明這些地區(qū)財(cái)政部門預(yù)算約束意識(shí)還不夠強(qiáng)，財(cái)政管理水平不高，加之出于自身利益考慮，執(zhí)行國家政策還不到位。因此，審計(jì)建議地方各級政府和有關(guān)部門要切實(shí)履行預(yù)算管理責(zé)權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行非稅收入管理有關(guān)規(guī)定，加快非稅收入納入預(yù)算管理進(jìn)程。
問：審計(jì)調(diào)查結(jié)果中反映部分地區(qū)在專項(xiàng)資金撥付和結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的管理上存在一些問題，影響了財(cái)政決算的準(zhǔn)確性。如何理解？
答：前些年，為加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理，保證?？顚Ｓ?，各級財(cái)政往往對專項(xiàng)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存和管理。省級財(cái)政先將專項(xiàng)資金撥入省級專戶，再通過專戶層層撥付到下級財(cái)政最終使用，一定程度上實(shí)現(xiàn)了專項(xiàng)資金封閉運(yùn)行，也有利于對專項(xiàng)資金管理使用進(jìn)行監(jiān)督。但隨著財(cái)政改革的逐步深入，這種撥付方式也逐漸暴露出一些問題。在現(xiàn)行規(guī)定下，專項(xiàng)資金一旦從國庫撥入省級專戶，就要列省本級財(cái)政支出。而專戶中的資金一部分撥付給下級財(cái)政，應(yīng)該體現(xiàn)為下級財(cái)政支出。還有部分資金當(dāng)年未使用滯留在專戶，也未形成省本級支出。這兩部分均虛增了省本級財(cái)政支出規(guī)模，影響了省級人大對當(dāng)年支出規(guī)模的判斷和審查。結(jié)轉(zhuǎn)下年支出管理不規(guī)范，主要是財(cái)力狀況較好的地區(qū)將部分因無具體項(xiàng)目，當(dāng)年無法安排的財(cái)力列入結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，而未按規(guī)定體現(xiàn)為財(cái)力結(jié)余，實(shí)際上減少了當(dāng)年結(jié)余規(guī)模，影響了人大對本地區(qū)總體財(cái)力狀況的把握，也不利于人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)當(dāng)年決算和下年預(yù)算。
問：請談一談這次審計(jì)調(diào)查取得的成效。
答：本次審計(jì)調(diào)查結(jié)束后，有關(guān)地方政府高度重視審計(jì)調(diào)查提出的問題，及時(shí)部署整改工作，積極組織有關(guān)部門研究制定整改措施并加以落實(shí)，取得了較好效果。通過這次審計(jì)調(diào)查，一是切實(shí)促進(jìn)地方各級財(cái)政進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理。2009年，各省級財(cái)政比照中央財(cái)政做法將省對下轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前告知了市縣，切實(shí)提高了預(yù)算編制完整性。同時(shí)，各地也加大土地出讓收入等非稅收入納入預(yù)算管理力度。有的地區(qū)已于2008年底前將應(yīng)納未納入預(yù)算管理的非稅收入全部繳入國庫。二是切實(shí)促進(jìn)地方各級財(cái)政進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政決算收支。有的地區(qū)已對虛列支出等問題通過調(diào)賬進(jìn)行了糾正；有的地區(qū)還將長年結(jié)轉(zhuǎn)及已完事項(xiàng)的結(jié)轉(zhuǎn)財(cái)力列入了凈結(jié)余統(tǒng)籌安排。三是切實(shí)促進(jìn)地方各級財(cái)政進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益。各地在抓緊將專戶滯留的專項(xiàng)資金撥付到下級財(cái)政或項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，還進(jìn)一步加大賬戶歸并清理力度，著力提高了財(cái)政資金使用效率。
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