新機(jī)制辟出一片艷陽天——湖北荊門審計(jì)局探索實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)免疫系統(tǒng)功能途徑
按：近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和建設(shè)投資的持續(xù)增長，投資審計(jì)的任務(wù)越來越重，要求越來越高，特別是在中央當(dāng)前實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需政策措施的大背景下，投資審計(jì)顯得更為重要。政府投資涉及面廣、資金量大，不僅在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而且投資建設(shè)領(lǐng)域誘惑力強(qiáng)，一直是反腐敗案件的高發(fā)領(lǐng)域，也是審計(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生腐敗的高危區(qū)。各地審計(jì)機(jī)關(guān)一直把探索投資審計(jì)工作的新思路、新方法作為推進(jìn)審計(jì)工作新發(fā)展的重要任務(wù)。湖北省荊門市審計(jì)局通過幾年的努力探索，逐漸形成了具有地方特色的投資審計(jì)監(jiān)督模式，其核心是構(gòu)建了橫向由發(fā)改委、建委及紀(jì)檢監(jiān)察等部門聯(lián)合，縱向由市縣審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌的立體化監(jiān)督體系；審計(jì)內(nèi)容由注重對(duì)投資財(cái)務(wù)收支和決算審計(jì)拓展到了投資預(yù)算審計(jì)和工程質(zhì)量及績效全過程；同時(shí)推出精細(xì)化管理，全面防控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。他們的做法是審計(jì)發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能的有益嘗試，不僅解決了過去對(duì)投資審計(jì)監(jiān)督由審計(jì)部門單打獨(dú)斗的局面，還從機(jī)制和制度上構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)防范體系。其做法值得借鑒。
政府投資審計(jì)如何有效發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，提高政府投資效益，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展？這一現(xiàn)實(shí)問題擺在了湖北省荊門市審計(jì)局黨組一班人的面前。
“事不避難，知難不難”。荊門市審計(jì)局堅(jiān)持把加強(qiáng)投資審計(jì)作為審計(jì)工作的重中之重，開拓創(chuàng)新，科學(xué)探索，積極打造立體化投資審計(jì)模式，實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)全覆蓋、全跟進(jìn)、全規(guī)范，用三年多時(shí)間給出了讓地方政府、上級(jí)機(jī)關(guān)、人民群眾滿意的答卷。
三年來，荊門市審計(jì)局審計(jì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目964個(gè)，審計(jì)投資總額達(dá)25.99億元，為政府節(jié)約項(xiàng)目建設(shè)資金2.85億元。
三年來，該市政府投資項(xiàng)目1043個(gè)，已審計(jì)的項(xiàng)目964個(gè)，正在實(shí)施審計(jì)的項(xiàng)目43個(gè)，正在跟蹤審計(jì)的項(xiàng)目36個(gè)，實(shí)現(xiàn)100%的全覆蓋。
三年來，通過政府投資審計(jì)全市審計(jì)機(jī)關(guān)撰寫審計(jì)信息、專題報(bào)告、調(diào)研文章80多篇，被領(lǐng)導(dǎo)批示和上級(jí)機(jī)關(guān)黨政信息、刊物采用51篇次，促進(jìn)建立健全相關(guān)管理制度11個(gè)，充分發(fā)揮了投資審計(jì)建設(shè)性作用。
借力發(fā)力：科學(xué)整合監(jiān)管資源
投資審計(jì)任務(wù)越來越重，審計(jì)資源相對(duì)短缺，難題亟待破解。荊門市審計(jì)局借力發(fā)力，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)，積極整合政府部門、系統(tǒng)內(nèi)部及社會(huì)監(jiān)督三方的力量，呈“四兩拔千斤”之勢(shì)，發(fā)揮監(jiān)督資源的整體效能，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督的全覆蓋。
在反復(fù)地摸索中，該局意識(shí)到，要監(jiān)管政府投資，必須拿到政府的“尚方寶劍”。該局積極向市委、市人大、市政府等多方匯報(bào)，尋求支持。為此，荊門市先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資審計(jì)基礎(chǔ)工作的意見》、《荊門市政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》和《關(guān)于建立健全政府投資項(xiàng)目聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制的實(shí)施意見》等一系列文件，將所有政府投資建設(shè)項(xiàng)目納入審計(jì)范疇，明確了發(fā)改委、建委、紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門的職責(zé)、管理責(zé)任和協(xié)作規(guī)程，健全聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合檢查制度、通報(bào)制度、案件移送處理制度等，建立政府投資項(xiàng)目信息庫，形成了項(xiàng)目計(jì)劃管理、資金管理、現(xiàn)場(chǎng)管理等整體聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，為統(tǒng)籌整合部門資源、形成投資審計(jì)合力提供了制度保障。
抓住契機(jī)，順勢(shì)而上。該局牢固樹立一盤棋的思想，打破層級(jí)和地域界限，堅(jiān)持統(tǒng)籌整合市縣兩級(jí)審計(jì)資源，整體推進(jìn)投資審計(jì)工作。每年初，召開市縣兩級(jí)政府投資審計(jì)會(huì)議，專題研究、部署和落實(shí)投資審計(jì)工作事項(xiàng)，明確投資審計(jì)重點(diǎn)，科學(xué)安排投資審計(jì)計(jì)劃；對(duì)重大、重點(diǎn)項(xiàng)目集中市縣審計(jì)力量，統(tǒng)一組織實(shí)施。并且，爭取黨委、政府的重視，自上而下相繼組建了投資審計(jì)局，配備專職審計(jì)人員，所需經(jīng)費(fèi)全部列入財(cái)政預(yù)算。統(tǒng)籌配置政府投資監(jiān)管資源，大大提高了政府投資審計(jì)供給能力。
與此同時(shí)，為充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)“兩翼”的補(bǔ)充作用，該局堅(jiān)持以雙贏為目標(biāo)，通過政府埋單，對(duì)內(nèi)部審計(jì)組織健全、工作規(guī)范、質(zhì)量高的單位，實(shí)行委托審計(jì)，由審計(jì)部門核定審計(jì)結(jié)果；對(duì)運(yùn)用社會(huì)審計(jì)力量，采取向全國公開競(jìng)爭的方式，選定了7家具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)；對(duì)投資審計(jì)中缺乏的工程師、造價(jià)師等工程技術(shù)專門人才，從具備資質(zhì)的單位聘請(qǐng)，有效地緩解投資審計(jì)資源不足，保證了所有政府投資項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋。
全程跟進(jìn)：著力提高投資績效
投資審計(jì)的終極目標(biāo)是提高政府投資績效。針對(duì)投資審計(jì)涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜，技術(shù)含量高的現(xiàn)狀，荊門市審計(jì)局把績效理念貫穿到投資審計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，在結(jié)合上大做文章，探索出了投資審計(jì)全跟進(jìn)的有效途徑。
從單一時(shí)點(diǎn)審計(jì)到事前、事中、事后審計(jì)相結(jié)合，延伸投資審計(jì)時(shí)長。該局改變以往投資審計(jì)側(cè)重于時(shí)點(diǎn)、靜態(tài)和階段性事后監(jiān)督的做法，開展以施工圖預(yù)算為基礎(chǔ)的事前審計(jì)，以工程結(jié)算為主要內(nèi)容的事中審計(jì)，以項(xiàng)目決算為核心的事后審計(jì)。通過工程預(yù)決算審計(jì)，糾正工程量計(jì)算、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、定額套用等方面的偏差，防止施工單位高估冒算，確保合理性。通過對(duì)項(xiàng)目隱蔽工程和重大設(shè)計(jì)變更的現(xiàn)場(chǎng)查勘核驗(yàn)，防止施工單位弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)等行為，確保真實(shí)性。為了避免同體監(jiān)督，該局還對(duì)不同建設(shè)項(xiàng)目，分類采取不同的跟蹤審計(jì)模式。對(duì)一些投資規(guī)模較小、管理規(guī)范、市場(chǎng)競(jìng)爭充分的項(xiàng)目，選擇重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)，如招投標(biāo)、設(shè)計(jì)變更、隱蔽工程等，進(jìn)行跟蹤審計(jì)；對(duì)政府要求高、投資額較大的項(xiàng)目，派出審計(jì)組進(jìn)駐項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)。
從單純財(cái)務(wù)審計(jì)到財(cái)務(wù)、造價(jià)、績效審計(jì)相結(jié)合，拓展投資審計(jì)內(nèi)容。在財(cái)務(wù)審計(jì)方面，緊緊抓住建設(shè)資金流向，搞好對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資來源、資金使用和管理、各職能部門的運(yùn)作等情況的審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)查處是否存在套取、截留、轉(zhuǎn)移、挪用、擠占建設(shè)資金等違紀(jì)違規(guī)問題。在工程造價(jià)審計(jì)方面，把核減工程造價(jià)、節(jié)約資金作為投資審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，抓住影響工程造價(jià)的各項(xiàng)因素，延伸審計(jì)調(diào)查勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購、供貨等建設(shè)管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)查處虛報(bào)工程量、高套定額、聯(lián)合作假等惡意抬高工程建設(shè)成本的行為。在績效審計(jì)方面，將項(xiàng)目招投標(biāo)、合同履行、工程價(jià)款結(jié)算等與投資的“經(jīng)濟(jì)性”相結(jié)合，將建設(shè)資金使用、損失浪費(fèi)等與投資的“效率性”相結(jié)合，將投資決策、建設(shè)規(guī)模、資產(chǎn)利用等與投資的“效果性”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、造價(jià)和績效審計(jì)有效結(jié)合，對(duì)項(xiàng)目投資效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，促進(jìn)提高工程質(zhì)量，促進(jìn)政府投資經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。
從項(xiàng)目審計(jì)到微觀審計(jì)和宏觀審計(jì)相結(jié)合，提升投資審計(jì)層次。投資審計(jì)既涉及到國家宏觀調(diào)控政策，又涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革，具有較強(qiáng)的政策性和宏觀性。該局改變過去著眼于微觀，“就違紀(jì)查違紀(jì)，就資金審資金，就項(xiàng)目審項(xiàng)目”的做法，探索從微觀項(xiàng)目審計(jì)入手，向投資結(jié)構(gòu)、效益、調(diào)控政策等宏觀審計(jì)轉(zhuǎn)變的方法，實(shí)行微觀和宏觀相結(jié)合，提升宏觀服務(wù)層次。該局通過對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)工程合同簽訂、材料定價(jià)、工程設(shè)計(jì)變更及現(xiàn)場(chǎng)簽證管理等存在的問題進(jìn)行分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭示投資體制、項(xiàng)目建設(shè)管理工作中存在的問題，一方面主動(dòng)幫助項(xiàng)目單位分析原因、建章立制、堵塞漏洞，從源頭上規(guī)范管理，確保資金安全；另一方面對(duì)一些普遍性、傾向性、宏觀性問題，注意從體制、機(jī)制和制度上進(jìn)行分析，提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，促進(jìn)完善相關(guān)政策制度，充分發(fā)揮了審計(jì)建設(shè)性作用。
精細(xì)管理：全面防控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)
投資建設(shè)領(lǐng)域是違紀(jì)違規(guī)問題的高發(fā)區(qū)，也是審計(jì)的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。為了防控審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，該局大力推行精細(xì)化管理，制定各種關(guān)于投資審計(jì)的規(guī)定、制度、流程、手冊(cè)等，構(gòu)筑了一個(gè)周密的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資審計(jì)執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)的全規(guī)范。
細(xì)化投資審計(jì)執(zhí)法流程，防范質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。先后制定出臺(tái)了投資審計(jì)監(jiān)督辦法、投資審計(jì)運(yùn)行規(guī)則、投資跟蹤審計(jì)辦法等一系列管理制度，編制了投資審計(jì)工作流程圖，對(duì)審計(jì)程序、內(nèi)容、報(bào)告等進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)執(zhí)法重點(diǎn)部位、主要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵控制點(diǎn)的職權(quán)與責(zé)任進(jìn)行細(xì)化明確，并將制度、操作規(guī)程、管理辦法和常用的法律、法規(guī)匯編成冊(cè)，做到以制度促規(guī)范，以規(guī)范保質(zhì)量。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)復(fù)核、審計(jì)質(zhì)量檢查和責(zé)任追究等審計(jì)質(zhì)量內(nèi)控制度，全面加強(qiáng)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、審計(jì)方案編制、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)處理各環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，確保審計(jì)工作質(zhì)量。
社會(huì)中介機(jī)構(gòu)介入政府投資審計(jì)，加大了風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。荊門市審計(jì)局有的放矢，除采用培訓(xùn)、集中辦公等常規(guī)手段外，還動(dòng)態(tài)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。實(shí)行資格準(zhǔn)入制，即要求初審中介機(jī)構(gòu)必須具有甲級(jí)兩年以上資質(zhì)，從業(yè)信譽(yù)良好，并實(shí)行公開招標(biāo)競(jìng)聘；黑名單制，即對(duì)項(xiàng)目初審與定審誤差率大于5%的中介機(jī)構(gòu)，對(duì)審計(jì)過程中出現(xiàn)重大質(zhì)量問題或違反廉政紀(jì)律的，取消協(xié)審資格，并向社會(huì)公開；末位淘汰制，即對(duì)所有參與項(xiàng)目初審的中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)質(zhì)量、效率、效益等方面進(jìn)行目標(biāo)量化考評(píng)，依據(jù)結(jié)果每年淘汰5%；利益關(guān)系方回避制，即協(xié)助審計(jì)中介機(jī)構(gòu)與建設(shè)方凡有利益關(guān)系或人情影響一律錯(cuò)開回避，確保中介機(jī)構(gòu)嚴(yán)格履行職責(zé)。
針對(duì)因工程造價(jià)審計(jì)結(jié)果與工程施工合同約定價(jià)款存在的差異引起訴訟帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)，該局建議政府出臺(tái)規(guī)范性文件，全面規(guī)范投資項(xiàng)目合同管理，從源頭明確了法律邊界。明確要求建設(shè)單位在簽定合同時(shí)，增加審計(jì)約定條款，即必須經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后方可辦理工程結(jié)算或竣工決算；審計(jì)機(jī)關(guān)在出具審計(jì)報(bào)告之前，預(yù)付工程價(jià)款不得超過合同總價(jià)的80%。并對(duì)過去建設(shè)項(xiàng)目施工合同進(jìn)行了補(bǔ)充修改，重新增加審計(jì)約定內(nèi)容。不僅保證了建設(shè)市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行，也為審計(jì)提供了強(qiáng)有力的手段。
為有效防范政府投資審計(jì)中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，該局結(jié)合投資審計(jì)的特點(diǎn)，突出抓好聘用中介機(jī)構(gòu)這一環(huán)節(jié)，實(shí)行職權(quán)“三分離”，相互制衡，提高審計(jì)透明度。成立了政府協(xié)審項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，堅(jiān)持管項(xiàng)目的不管人，管人的不管項(xiàng)目，局綜合科具體負(fù)責(zé)協(xié)審單位的招標(biāo)和項(xiàng)目委派；投資審計(jì)分局負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目審計(jì)的組織實(shí)施、審計(jì)質(zhì)量檢查和協(xié)審工作的考核；協(xié)審經(jīng)費(fèi)的結(jié)算則由局辦公室負(fù)責(zé)。對(duì)計(jì)劃分派的協(xié)審項(xiàng)目一律隨機(jī)抽簽，并根據(jù)項(xiàng)目大小，綜合評(píng)價(jià)協(xié)審單位資質(zhì)信譽(yù)、質(zhì)量等情況后，提出項(xiàng)目分派建議，報(bào)局長辦公會(huì)議審定，切實(shí)防止暗箱操作、錢權(quán)交易等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。（劉明亮 張文宗）
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