立足宏觀全局 發(fā)揮建設(shè)性作用 預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作得到不斷深化和提高
——今年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告的特點(diǎn)
8月27日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)受國(guó)務(wù)院委托向第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議作了《關(guān)于2007年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。這個(gè)報(bào)告堅(jiān)持深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，牢牢把握預(yù)算執(zhí)行這一主線，立足于推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展，立足于發(fā)揮審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行 “免疫系統(tǒng)”的功能，更加注重從宏觀上把握全面情況，從總體上反映帶有普遍性、傾向性的問題，從完善體制機(jī)制的角度提出建設(shè)性意見和建議，既充分肯定了中央預(yù)算管理的成效和經(jīng)驗(yàn)，又深刻揭示了預(yù)算執(zhí)行中存在的問題和弊端，體現(xiàn)了審計(jì)工作的進(jìn)一步深化和發(fā)展。與往年相比，今年的審計(jì)工作報(bào)告主要有以下特點(diǎn)：
一、進(jìn)一步增強(qiáng)了總體評(píng)價(jià)的完整性和針對(duì)性
全面反映預(yù)算執(zhí)行的總體情況，不僅能夠?yàn)檎訌?qiáng)宏觀管理提供重要依據(jù)，也有利于人大及其常委會(huì)更好地履行審查預(yù)算和監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的職責(zé)。今年的審計(jì)工作報(bào)告改變了以往報(bào)告在反映中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況之前，先全面表述中央預(yù)算執(zhí)行整體概況的做法，而是立足于宏觀管理和財(cái)政預(yù)算改革的全局，通過深入分析審計(jì)情況，有針對(duì)性地提出關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行總體情況的審計(jì)評(píng)價(jià)，即“審計(jì)結(jié)果表明，2007年，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持了增長(zhǎng)較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益提高、民生改善的良好態(tài)勢(shì)，中央財(cái)政在改善宏觀調(diào)控、構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用”，接著從“繼續(xù)實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策，中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支總體情況較好”、“中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，加大了對(duì)‘三農(nóng)’、教育、醫(yī)療、社保等重點(diǎn)領(lǐng)域的投入”、“公共財(cái)政體系建設(shè)逐步推進(jìn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善”三個(gè)方面進(jìn)一步評(píng)價(jià)了中央預(yù)算執(zhí)行的總體成效，從“做好2007年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支工作”、“認(rèn)真整改去年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題”兩個(gè)方面進(jìn)一步評(píng)價(jià)了中央部門預(yù)算執(zhí)行的總體情況，同時(shí)提出“還存在一些違法違規(guī)和管理不規(guī)范問題，影響了相關(guān)政策措施的實(shí)施效果，以及財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)的安全完整”。這樣，一開篇就給出了關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行情況的總體概念，而且報(bào)告的每個(gè)部分都貫穿了總體評(píng)價(jià)、發(fā)現(xiàn)的問題、造成的后果、審計(jì)處理意見和被審計(jì)單位的整改情況這一敘述脈絡(luò)，保證了反映情況的全面性和完整性。同時(shí)，今年的報(bào)告在體例上，將財(cái)政部和發(fā)展改革委的問題歸納在“中央財(cái)政管理審計(jì)情況”這一框架里進(jìn)行了集中反映。這樣的調(diào)整，改變了以往按中央部門分類的做法，有利于從整體上把握中央財(cái)政管理情況。
二、更加注重從體制、機(jī)制層面揭示中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支中存在的突出問題
從這些年的審計(jì)工作報(bào)告可以看出，預(yù)算執(zhí)行中的違法違規(guī)問題是逐年下降的，如今年中央部門本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題中，僅有2%屬于違法違規(guī)問題，而且有相當(dāng)一部分違法違規(guī)問題是由于體制、機(jī)制不夠完善等方面因素造成的。因此，今年的審計(jì)工作報(bào)告，一方面進(jìn)一步加大了對(duì)重大和典型性問題的揭示力度，如反映中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況時(shí)，共對(duì)20個(gè)部門、單位點(diǎn)了名；在報(bào)告的每個(gè)部分，都揭示了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量、有關(guān)責(zé)任人員的處理情況，還披露了個(gè)別情節(jié)惡劣、性質(zhì)嚴(yán)重的重大案件；另一方面更加注重把握分析總體情況，從體制、機(jī)制層面揭示中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支中存在的突出問題，像今年報(bào)告反映的問題，有些是多年以來一直沒有得到徹底解決的，如“財(cái)政部批復(fù)的部分中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算年初不細(xì)化”、“教育部、中科院等28個(gè)部門年初預(yù)算不細(xì)化、不完整和批復(fù)不及時(shí)等問題174.98億元”、“水利部、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等15個(gè)部門所屬的59個(gè)單位預(yù)算不細(xì)化、不完整和批復(fù)預(yù)算不及時(shí)等問題9.81億元”；有些是管理不嚴(yán)格、政策執(zhí)行不到位造成的，如“向十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議報(bào)告的2007年中央預(yù)算執(zhí)行情況不夠詳細(xì)和完整”、“未及時(shí)完成對(duì)49項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的清理規(guī)范工作”、“未及時(shí)清理中央農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政有償資金”、“向不承擔(dān)國(guó)債分銷業(yè)務(wù)的社?；鹄硎聲?huì)支付國(guó)債發(fā)行手續(xù)費(fèi)”、“未完成南水北調(diào)工程基金征繳任務(wù)”、“少數(shù)投資項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)，安排投資失當(dāng)”；有些是制度不夠完善造成的，如“批準(zhǔn)金融保險(xiǎn)企業(yè)用工效掛鉤辦法核定的職工工資作為企業(yè)所得稅納稅扣除額”、“世界銀行貸款項(xiàng)目債務(wù)減免管理制度還不夠健全、完善”、“污水處理廠項(xiàng)目中央投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一”；有些是改革的難點(diǎn)問題，如轉(zhuǎn)移支付“結(jié)構(gòu)不夠合理，一般性轉(zhuǎn)移支付安排比例較低”、“部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立時(shí)間長(zhǎng)、分配數(shù)額相對(duì)固定，已成為對(duì)地方的穩(wěn)定財(cái)力補(bǔ)助”等。針對(duì)這些問題，審計(jì)工作報(bào)告提出了“進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算編制，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和透明度”、 “積極推進(jìn)財(cái)政體制改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”的建議，以推進(jìn)深化改革、加強(qiáng)管理，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，從根本上促進(jìn)這些問題切實(shí)得到解決。
三、更加注重從行業(yè)、制度層面揭示宏觀政策執(zhí)行方面存在的普遍性、傾向性問題
今年的審計(jì)項(xiàng)目，如鐵路建設(shè)項(xiàng)目、中央支農(nóng)專項(xiàng)資金、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、救災(zāi)資金、住房公積金、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等都涉及國(guó)家宏觀政策的執(zhí)行和落實(shí)。對(duì)這些項(xiàng)目，審計(jì)工作報(bào)告注重在進(jìn)行歸納分析的基礎(chǔ)上，全面評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況和效果，集中反映帶有普遍性和傾向性的問題。正是基于這方面的考慮，報(bào)告沒有一一羅列被審計(jì)單位，沒有更多地列舉具體案例，而是著重反映整個(gè)行業(yè)或整個(gè)資金中存在的一些共性問題。對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目，主要揭示了“部分鐵路項(xiàng)目建設(shè)管理中還存在違規(guī)轉(zhuǎn)分包工程、多列預(yù)算、多結(jié)算工程款等問題”，而且特別指明了有多少項(xiàng)目存在這些問題。對(duì)中央支農(nóng)專項(xiàng)資金、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、救災(zāi)資金、住房公積金、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等民生資金，一方面著力揭示損害人民群眾利益的問題，如“擠占挪用、違規(guī)發(fā)放個(gè)人住房公積金貸款問題仍然存在，部分資金面臨損失風(fēng)險(xiǎn)”、“仍有一些部門和單位將2.58億元救災(zāi)資金用于了彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、建設(shè)辦公樓等方面”；另一方面著力反映政策執(zhí)行中存在的問題，如“一些地方將集體補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼較多地補(bǔ)給了村干部”、“2006年，1947個(gè)縣中，有1484個(gè)縣的參保農(nóng)民人均領(lǐng)取的養(yǎng)老金低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；領(lǐng)取農(nóng)保養(yǎng)老金的331萬農(nóng)民中，領(lǐng)取額低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的占88%，有120萬人月領(lǐng)取額在10元以下，占36%”、“一些地方農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不到位、撥付不及時(shí)”、“有的地方住房公積金管理機(jī)構(gòu)未調(diào)整到位，少數(shù)企業(yè)和單位仍存在違規(guī)自行歸集住房公積金”等問題。這樣從總體上集中反映帶有普遍性和傾向性的突出問題，有利于引起重視，更能有效地為加強(qiáng)宏觀管理提供決策依據(jù)，促進(jìn)更好地研究和解決這些共性問題，提高中央預(yù)算管理的整體水平。
同時(shí)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的審計(jì)，也注重選擇同一個(gè)行業(yè)內(nèi)的若干有代表性的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，揭示行業(yè)改革中的重點(diǎn)問題。如，對(duì)5戶電信企業(yè)的審計(jì)調(diào)查，揭示了2002年電信體制改革以來影響行業(yè)整體效益的突出問題是“重復(fù)投資導(dǎo)致資源閑置浪費(fèi)，部分投資項(xiàng)目效益較低”；對(duì)3家鐵道部鐵路運(yùn)輸企業(yè)的審計(jì)，指出“主業(yè)與多元經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系和分配關(guān)系不夠清晰，一些多元經(jīng)營(yíng)企業(yè)依托主業(yè)優(yōu)勢(shì)違規(guī)和不規(guī)范收費(fèi)”。這類問題的揭示和分析，對(duì)促進(jìn)企業(yè)深化改革和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，都有積極作用。
四、更加注重從提高行政效能層面推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)
大力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，既是我國(guó)審計(jì)創(chuàng)新與發(fā)展面臨的重要問題，也是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，推進(jìn)行政管理體制改革，建立責(zé)任政府和效能政府，全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的必然要求。今年的審計(jì)工作報(bào)告通篇體現(xiàn)了績(jī)效理念，各項(xiàng)審計(jì)中都關(guān)注了績(jī)效問題，如在對(duì)發(fā)展改革委的審計(jì)中，延伸審計(jì)調(diào)查了煤礦安全改造、危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)、物資儲(chǔ)備綜合倉庫安全改造和成品油儲(chǔ)備庫改擴(kuò)建等3類投資專項(xiàng)的403個(gè)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)“部分項(xiàng)目難以按期完工”、“一些項(xiàng)目建成后未達(dá)到預(yù)期效果”、“少數(shù)項(xiàng)目單位資質(zhì)不符合規(guī)定”；在對(duì)中央部門的審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)“商務(wù)部、財(cái)政部等20個(gè)部門因預(yù)算編制不合理、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢等，2007年底共結(jié)余資金73.41億元，致使這些資金當(dāng)年不能發(fā)揮作用”；在對(duì)國(guó)有企業(yè)的審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)決策不當(dāng)、管理不善造成“損失或潛在損失16.63億元”，“有的企業(yè)套取轉(zhuǎn)移資金存放賬外、以委托理財(cái)名義挪用資金、騙取銀行貸款用于炒股等造成國(guó)有資產(chǎn)流失5.72億元”。同時(shí)，還組織了一些專項(xiàng)的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，如為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于降低行政運(yùn)行成本的精神，對(duì)18個(gè)?。ㄊ校┒悇?wù)部門征稅成本進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，揭示出稅務(wù)部門“人員支出水平較高”、“辦公用房面積超標(biāo)”、“無編制和超編制購置小汽車”、“招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和出國(guó)費(fèi)控制不夠嚴(yán)格”；對(duì)50個(gè)外國(guó)政府貸款項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“有10個(gè)項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)其總體目標(biāo)”、“33個(gè)項(xiàng)目存在資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置、利用率不高和損失浪費(fèi)問題”；對(duì)世界銀行貸款西南扶貧項(xiàng)目和秦巴山區(qū)扶貧項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，發(fā)現(xiàn)“有2.87億元扶貧資金效益不佳，個(gè)別貧困縣因項(xiàng)目失敗還背上了較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)”。
五、更加注重從維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)安全的層面分析問題和提出建議
維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家利益是審計(jì)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。如對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)，更加注重從維護(hù)國(guó)家金融安全的角度，揭示重大違法違紀(jì)問題，而且著眼于從微觀層面發(fā)現(xiàn)問題，從宏觀制度層面反映問題，揭示了國(guó)家開發(fā)銀行“部分信貸業(yè)務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)，主要是一些中長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)的貸款主體不符合要求，一些貸款在抵押擔(dān)保方面過度依賴地方財(cái)力等”、“4家公司處置資產(chǎn)回收的現(xiàn)金尚不足以償還再貸款及金融債券利息，對(duì)公司持續(xù)經(jīng)營(yíng)有較大影響”等問題。為此，報(bào)告提出了應(yīng)“明確金融國(guó)有資產(chǎn)的收益分配和預(yù)算管理制度，確保國(guó)有資產(chǎn)安全”，并建議“研究制定金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、業(yè)績(jī)考核、責(zé)任追究等方面的制度辦法”，“確保金融國(guó)有資產(chǎn)保值增值”。
六、更加注重反映審計(jì)查出問題的整改情況
審計(jì)的最終目的是查明真實(shí)情況，促進(jìn)糾正和解決存在問題，從而使審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為行政力和生產(chǎn)力，轉(zhuǎn)化為依法行政的推動(dòng)力。今年的審計(jì)工作報(bào)告，在反映2006年審計(jì)工作報(bào)告披露問題整改情況的同時(shí)，還揭示了這次預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)查出問題的初步整改情況。如對(duì)中央部門的整改情況從“認(rèn)真整改去年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題”、“這些部門在審計(jì)前開展了自查自糾，發(fā)現(xiàn)各類問題301個(gè)，已糾正5.49億元”、“在審計(jì)過程中，已有10個(gè)中央部門整改審計(jì)查出的問題37.35億元”三個(gè)方面進(jìn)行了全面客觀的反映。對(duì)這次審計(jì)查出問題的全面整改情況，國(guó)務(wù)院將在今年年底前向全國(guó)人大常委會(huì)作出專題報(bào)告。對(duì)各部門、單位的審計(jì)結(jié)果和整改情況，審計(jì)署將依法予以公告。
七、更加注重促進(jìn)宏觀調(diào)控相關(guān)政策措施的協(xié)調(diào)配合
在綜合分析這些年審計(jì)情況的基礎(chǔ)上，著眼于促進(jìn)宏觀調(diào)控相關(guān)政策措施的協(xié)調(diào)配合，今年的審計(jì)工作報(bào)告提出了“加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，統(tǒng)籌考慮財(cái)政資金使用、國(guó)債發(fā)行和貨幣政策的協(xié)調(diào)”的審計(jì)建議，并且明確提出財(cái)政部要“增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的均衡性，降低財(cái)政支出的波動(dòng)幅度，減少國(guó)庫資金大量沉淀”，“國(guó)債的發(fā)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)間要結(jié)合國(guó)庫存款余額統(tǒng)籌安排，國(guó)庫資金的使用要注意與貨幣政策的協(xié)調(diào)”。這體現(xiàn)出審計(jì)的視野更寬，服務(wù)于宏觀調(diào)控的主動(dòng)性更強(qiáng)，更加注重發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。
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