關(guān)于收費(fèi)公路有關(guān)問題答記者問
2月27日，審計署公告了《收費(fèi)公路審計調(diào)查結(jié)果》。針對審計調(diào)查結(jié)果的有關(guān)情況，審計署固定資產(chǎn)投資審計司司長潘曉軍接受記者的采訪，回答了記者的有關(guān)問題。
記 者：這次收費(fèi)公路審計調(diào)查，對“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策如何評價？
潘曉軍：長期以來，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，成為發(fā)展的瓶頸問題。為促進(jìn)公路建設(shè)，1984年，國家出臺了“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，提出在堅持發(fā)展非收費(fèi)公路為主的前提下，可以適當(dāng)“貸款修路”，建成后“收費(fèi)還貸”，以彌補(bǔ)政府投資的不足。這項政策實施以來，效果非常明顯，至2005年底，全國高速公路由零公里發(fā)展到4.1萬公里，一、二級公路由1.9萬公里提高到28.47萬公里，高等級公路的建設(shè)發(fā)展，又推動和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了物流條件，方便了人民群眾出行。因此，二十年來公路建設(shè)的成果表明，在特定時期，國家制定“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策是完全正確的。2020年以前，我國還將建設(shè)大量高等級公路，“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策仍應(yīng)在未來一定時期繼續(xù)實行。
但是，也要看到，一些地方和交通部門在政策執(zhí)行過程中，有的指導(dǎo)思想上存在偏差，片面地理解“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，非收費(fèi)公路建設(shè)為主的主旨思想不夠明確，主要利用銀行貸款建設(shè)大量收費(fèi)公路。再加上相應(yīng)的管理法規(guī)滯后，收費(fèi)公路建設(shè)、運(yùn)營、管理中存在不少問題，影響了政策效果。
記 者：收費(fèi)公路的管理法規(guī)滯后，主要體現(xiàn)在哪些方面？
潘曉軍：一是相關(guān)政策法規(guī)未根據(jù)實際情況變化而及時調(diào)整。如八十年代初，收費(fèi)公路的收入主要是車輛通行費(fèi)。隨著公路設(shè)施的不斷完善，收費(fèi)公路的服務(wù)區(qū)、加油站及廣告經(jīng)營等也取得了很多收益，形成新的還貸資金來源，但有關(guān)部門一直未明確如何管理。實際執(zhí)行中，這部分收入有的未納入公路收益管理，有的還挪作他用，不利于盡快還清公路建設(shè)貸款，也形成了國有資產(chǎn)流失隱患。
二是收費(fèi)公路政策的配套法規(guī)制定不及時。如2004年8月，國務(wù)院頒布了《收費(fèi)公路管理條例》（以下簡稱條例），對新建收費(fèi)站的設(shè)置、收費(fèi)期限等做出了規(guī)定，并要求出臺相關(guān)辦法，對《條例》頒布前已建成收費(fèi)站進(jìn)行規(guī)范。但時隔三年多，相關(guān)辦法仍未出臺，這不僅容易造成《條例》頒布前已建成收費(fèi)站設(shè)置過多過密、收費(fèi)期限過長等問題長期得不到解決，部分公路收費(fèi)管理混亂，而且也影響了國家有關(guān)政策的執(zhí)行效果，增加了社會負(fù)擔(dān)。
三是對收費(fèi)公路管理中的一些新問題、新情況，沒有及時制定法規(guī)予以規(guī)范。如一些民營企業(yè)、外資企業(yè)向交通部門購買收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)時，其出資大部分是銀行貸款，但銀行貸款不是用這些企業(yè)的資產(chǎn)作抵押取得的，而是以被購買的收費(fèi)公路的經(jīng)營權(quán)作質(zhì)押取得的。這種做法不僅未達(dá)到吸引社會資金參與公路建設(shè)的目的，還讓一些人以極低的風(fēng)險代價控制了巨額公路國有資產(chǎn)，并從中牟取巨額利益。
記 者：收費(fèi)公路規(guī)模過大對社會有何影響？
潘曉軍：大量建設(shè)收費(fèi)公路會對社會帶來一些負(fù)面影響，主要體現(xiàn)在三方面：一是債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重，存在償債風(fēng)險。大量舉債建設(shè)收費(fèi)公路，不僅增加收費(fèi)公路的還貸難度，容易導(dǎo)致拖欠工程款等社會問題，還容易增加銀行的金融風(fēng)險。二是不利于土地資源的有效使用。我國是一個人多地少的國家，高等級公路建設(shè)占地較多，一些地方在公路密度已很高的情況下，仍然超越資源環(huán)境承受能力大量建設(shè)收費(fèi)公路，不利于土地資源的有效使用。三是增加社會運(yùn)營成本。公路的屬性應(yīng)是公益性設(shè)施，在特定時期適當(dāng)建設(shè)收費(fèi)公路，加快公路建設(shè)速度，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但大量建設(shè)收費(fèi)公路，將加大社會的運(yùn)營成本。增加群眾的出行負(fù)擔(dān)。
審計署建議，主管部門和各級地方政府要進(jìn)一步研究控制收費(fèi)公路規(guī)模，加大政府對公路建設(shè)的投入，既又好又快發(fā)展公路事業(yè)，又降低社會運(yùn)營成本，彰顯政府責(zé)任。應(yīng)統(tǒng)籌考慮地方財力、現(xiàn)有土地資源、償債能力、社會負(fù)擔(dān)和未來發(fā)展需求等，科學(xué)規(guī)劃收費(fèi)公路的建設(shè)布局、建設(shè)速度和建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營管理，提高效益，防范償債風(fēng)險。
據(jù)了解，相關(guān)部門已初步提出逐步撤并二級收費(fèi)公路、控制收費(fèi)公路規(guī)?？偭康墓芾硭悸?。一些地方政府也提出，將加大財政投資力度，如北京市在今明兩年將投入82億元作為新建高速公路項目資本金。
記 者：審計署對完善收費(fèi)公路政策提出了哪些建議？有關(guān)部門采取了哪些措施？
潘曉軍：針對收費(fèi)公路管理法規(guī)滯后問題，審計署已向國務(wù)院和有關(guān)部門提出了十多份完善政策的建議。建議盡快出臺《條例》的配套法規(guī)，完善收費(fèi)公路投資主體資格、通行費(fèi)收入管理、權(quán)益轉(zhuǎn)讓、統(tǒng)貸統(tǒng)還等相關(guān)規(guī)定，從制度上規(guī)范收費(fèi)公路的投資建設(shè)和運(yùn)營管理、權(quán)益轉(zhuǎn)讓等，監(jiān)督國有資本經(jīng)營收益的運(yùn)用和管理，嚴(yán)格收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。
目前，有關(guān)部門正在積極研究，除已經(jīng)出臺的《進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》等4項法規(guī)和制度外，還將研究修改《條例》，陸續(xù)頒布《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》、《收費(fèi)公路權(quán)益質(zhì)押貸款管理辦法》、《關(guān)于逐步撤并二級公路收費(fèi)站點(diǎn)的工作方案》等9項規(guī)章制度。
記 者：有些部門和地方政府認(rèn)為，收費(fèi)公路規(guī)模占公路總里程的比例不高，如何評價？
潘曉軍：國家規(guī)定，二級（含）以上貸款修建的公路可以設(shè)站收費(fèi)，但堅持的仍然是“非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路” 原則，并不要求二級以上公路都利用銀行貸款修建。但審計調(diào)查了解到，近些年，一些地方強(qiáng)調(diào)公路快速發(fā)展，但又苦于財力有限，大量二級（含）以上公路都是利用貸款建設(shè)的，至2005年底，我國收費(fèi)公路里程已達(dá)18萬公里，相當(dāng)于高速、一級和二級公路總量的55%，實際成了收費(fèi)公路為主，非收費(fèi)公路為輔，這違背了政策的初衷，也加重了社會負(fù)擔(dān)。至于有些人將收費(fèi)公路里程與全國公路總里程相比，認(rèn)為收費(fèi)所占比例偏低，這是不可比的。只有二級以上公路才涉及收費(fèi)問題，以百萬公里農(nóng)村低等級公路為基數(shù)測算收費(fèi)公路所占比重，也是不科學(xué)的。
記 者：很多人認(rèn)為首都機(jī)場高速公路收費(fèi)不夠合理，審計結(jié)果公告也涉及這個問題，請問如何看待這個問題？
潘曉軍：首都機(jī)場高速公路是北京市交通局利用財政資金和部分銀行貸款建設(shè)的，1993年開始收費(fèi)。在收費(fèi)3年多后，機(jī)場高速被轉(zhuǎn)為上市公司在香港上市，同時重新核定30年收費(fèi)期限。而當(dāng)時國家對公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定并不明確，上述行為雖不合理但不屬違法違規(guī)。北京市政府已明確表示將采取措施，逐步解決這一問題。
上述現(xiàn)象，全國在九十年代時比較普遍。當(dāng)時一些地方政府財力有限，但公路基礎(chǔ)設(shè)施差、成為發(fā)展瓶頸的問題又很突出。就采取將政府還貸公路轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性公路，或是經(jīng)營性公路轉(zhuǎn)為上市公司，再重新審批收費(fèi)期限，把收費(fèi)期限定得長一點(diǎn)（國家規(guī)定最長30年），這樣收費(fèi)可以多一點(diǎn)，再把收回（或上市融資）的錢用于各項建設(shè)。實際是把收費(fèi)公路當(dāng)作一種融資平臺。這導(dǎo)致一些收費(fèi)公路的收費(fèi)期限過長，成為“高價公路”。今后隨著政策法規(guī)的不斷完善，此類問題有望得以改進(jìn)。
記 者：我們注意到，一些地方將政府還貸公路收取的部分通行費(fèi)用于其他收費(fèi)公路項目建設(shè)，并稱之為“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，這種作法是否合規(guī)？
潘曉軍：這種作法不合規(guī)。原因有三：一是國家有關(guān)法律法規(guī)多次明確規(guī)定，政府還貸公路收取的車輛通行費(fèi)只能用于償還貸款或集資，不能挪作他用。如《收費(fèi)公路管理條例》規(guī)定“政府還貸公路的車輛通行費(fèi)，除必要的管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用從財政部門批準(zhǔn)的車輛通行費(fèi)預(yù)算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用”。二是2004年頒布的《收費(fèi)公路管理條例》雖然提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，但也未規(guī)定車輛通行費(fèi)可以用于其他項目建設(shè)。三是實際執(zhí)行中，一些地方將應(yīng)當(dāng)用于償還貸款的車輛通行費(fèi)集中起來，用于設(shè)立“重點(diǎn)工程建設(shè)資金”，或直接用于市政基礎(chǔ)設(shè)施、其他公路等項目建設(shè)，搞所謂“滾動發(fā)展”，這種做法不屬于“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。
出現(xiàn)這一問題的主要原因還是各級財政安排公路建設(shè)資金不夠，交通部門為多上項目，將已建成公路收取的車輛通行費(fèi)用于其他新建項目，充當(dāng)資本金。這種做法導(dǎo)致一些經(jīng)營效益較好的公路因貸款未償還而長期收費(fèi)，把公路建設(shè)的部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會和群眾。
記 者：車輛通行費(fèi)被擠占挪用、違規(guī)減免、大量用于工資性支出、閑置滯留等問題很突出，如何加強(qiáng)收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)的使用管理，審計署有何建議？
潘曉軍：車輛通行費(fèi)管理存在的問題，與通行費(fèi)收入不公開、不透明有關(guān)。對此，審計署建議，將收費(fèi)公路的通行費(fèi)收支、還貸情況及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等情況，定期向社會公告，接受群眾監(jiān)督，要嚴(yán)格收費(fèi)公路的運(yùn)營管理。交通部應(yīng)加強(qiáng)對通行費(fèi)的監(jiān)督檢查，及時糾正和處理截留挪用、違規(guī)減免、少數(shù)管理人員收入過高及各種收益流失等問題。
記 者：收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓存在不少問題，其主要原因是什么？
潘曉軍：為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家鼓勵社會資本參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。但也有些企業(yè)并未真正投入資金搞建設(shè)和開發(fā)，而是把國家寶貴的公路資源、土地資源等作為牟取暴利的工具，有的在取得公路項目建設(shè)經(jīng)營權(quán)后，以權(quán)益轉(zhuǎn)讓名義，違規(guī)高價將項目轉(zhuǎn)讓，從中牟取暴利；有的是違規(guī)低價獲取項目經(jīng)營權(quán)，再違規(guī)延長收費(fèi)期限和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；有的自有資金分文未投，完全利用銀行貸款搞交易。這些問題的存在，反映出有關(guān)部門在開放建設(shè)市場后，對社會資本參與項目建設(shè)、收益水平、權(quán)益轉(zhuǎn)讓、資金來源等方面的法規(guī)建設(shè)和監(jiān)督管理不到位，社會資源被少數(shù)人用來牟取暴利。
審計署已建議交通部對收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓進(jìn)行專項清查，對其中不合規(guī)問題要盡快糾正，防止國有資產(chǎn)流失。
記 者：審計結(jié)果中提到了“特權(quán)車”、“人情車”，為什么關(guān)注這個問題？
潘曉軍：目的在于維護(hù)公眾利益和社會公平。國家規(guī)定，軍車、執(zhí)行任務(wù)的警車等可以免交車輛通行費(fèi)。但一些地方交通部門違規(guī)擴(kuò)大減免范圍，通過發(fā)放“免費(fèi)卡”、“公務(wù)卡”、“減繳證”等，減免了一些單位和個人應(yīng)繳的車輛通行費(fèi)。甚至少數(shù)車輛通行費(fèi)征收機(jī)構(gòu)還以收費(fèi)權(quán)作交易，謀取小團(tuán)體利益，擾亂收費(fèi)秩序。這不僅造成車輛通行費(fèi)大量流失，也影響了政府形象和社會風(fēng)氣。
記 者：群眾反響比較強(qiáng)烈的城市道路收費(fèi)問題是否涉及？
潘曉軍：本次審計調(diào)查也關(guān)注了城市道路收費(fèi)問題。按現(xiàn)有規(guī)定，公路由交通部門管理，城市道路由建設(shè)部門管理。目前，上海、廣州、成都、長春、太原、哈爾濱等大中城市都有收費(fèi)的城市道路。城市道路收費(fèi)存在的問題與收費(fèi)公路相差不多，也存在法律法規(guī)不完善，強(qiáng)制征收車輛通行費(fèi)、截留挪用車輛通行費(fèi)、運(yùn)營管理不規(guī)范等問題。如國家規(guī)定，不得將車輛通行費(fèi)平攤到所有車輛強(qiáng)制征收。但有的城市自1993年以來，對該市及臨時進(jìn)市車輛，無論是否在貸款修建的道路上行駛，均收取車輛通行費(fèi)。截至審計時已征收170多億元。
記 者：審計查出問題是否得到糾正、整改？
潘曉軍：截止目前，審計查出的大部分問題已得到糾正。特別是交通部對收費(fèi)公路存在問題的整改高度重視。交通部黨組先后10多次召開專題會議研究部署整改工作，先后三次召集相關(guān)省市交通廳局負(fù)責(zé)同志研究整改意見，并加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通和協(xié)商，共同推進(jìn)整改工作。同時，交通部積極完善法規(guī)，已出臺3個文件，規(guī)范收費(fèi)公路管理、清理違規(guī)減免車輛通行費(fèi)等，正在起草規(guī)范車輛通行費(fèi)使用等數(shù)項法規(guī)。
記 者：2006年開展的收費(fèi)公路審計調(diào)查，為什么2008年才公告？
潘曉軍：收費(fèi)公路審計調(diào)查涉及全國18個?。ㄊ校渲?，審計署投資司直接調(diào)查了北京市收費(fèi)公路的建設(shè)運(yùn)營管理情況，這項工作于2006年底結(jié)束，但審計結(jié)果對外公告有一個嚴(yán)格的程序。首先，審計調(diào)查結(jié)果涉及的主要問題和整改情況，要充分征求交通部和18個省（市）政府的意見，這一般需要半年左右，尤其是各地對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改需要一定的時間。其次，審計署內(nèi)部有嚴(yán)格的審核程序，也需要時間。因此，從審計結(jié)果公告稿起草至發(fā)布，需要較長時間。
記 者：這次收費(fèi)公路審計調(diào)查與以往的建設(shè)項目審計相比有很多不同，收費(fèi)公路審計調(diào)查的關(guān)注點(diǎn)有哪些？
潘曉軍：近幾年，審計機(jī)關(guān)大力開展效益審計，即在檢查真實、合規(guī)基礎(chǔ)上，更多地關(guān)注投資的效益問題，包括直接經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。社會效益主要是從促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧建設(shè)方面進(jìn)行分析。
本次收費(fèi)公路審計調(diào)查重點(diǎn)關(guān)注的是“政策法規(guī)、規(guī)劃決策、投資體制、運(yùn)營管理、投資效益和社會公平”等六個方面，分析現(xiàn)行收費(fèi)公路政策、法規(guī)和管理是否到位，對能源資源的配置和管理是否合理；企業(yè)是否嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)政策，加強(qiáng)項目建設(shè)和管理；政策的實施是否注重社會公平、環(huán)境保護(hù)等，所反映的問題也主要體現(xiàn)在這些方面。
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