國務院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見
國發(fā)〔2015〕3號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
深化財稅體制改革是黨中央、國務院作出的重大決策，為加快建立現(xiàn)代財政制度、改進預算管理和控制，現(xiàn)就實行中期財政規(guī)劃管理提出以下意見：
一、總體要求
當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境錯綜復雜，財政可持續(xù)發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)，財政收入增速下降，與支出剛性增長矛盾進一步加?。滑F(xiàn)行支出政策考慮當前問題較多，支出結(jié)構(gòu)固化僵化；地方政府性債務存在一定風險隱患；專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與財政規(guī)劃銜接不夠，不利于預算統(tǒng)籌安排。實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預算的約束性，有利于通過深化改革解決上述問題，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，也有利于充分發(fā)揮財政職能作用，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，認真總結(jié)現(xiàn)行財政收支政策運行情況，以問題為導向，研究調(diào)整相關(guān)財政收支政策，通過科學合理測算，對未來幾年財政收支進行統(tǒng)籌安排，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。
（二）基本原則。
1.統(tǒng)籌當前長遠。既要著力應對當前經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、財政收入增幅回落等問題，也要考慮長遠發(fā)展，處理好經(jīng)濟建設(shè)與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，優(yōu)化財政資金分配，切實防范財政風險，促進實現(xiàn)國家長治久安。
2.堅持問題導向。針對部分現(xiàn)行財政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問題，從政策內(nèi)容和運行機制上查找原因，立足基本國情，借鑒國際經(jīng)驗，提出解決問題的改革措施。
3.實施滾動調(diào)整。中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應年度預算，后兩年規(guī)劃指引對應年度預算。年度預算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。
4.強化約束機制。凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。強化中期財政規(guī)劃對年度預算編制的約束，年度預算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行。
二、中期財政規(guī)劃主要內(nèi)容
中期財政規(guī)劃是中期預算的過渡形態(tài)，是在對總體財政收支情況進行科學預判的基礎(chǔ)上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩(wěn)定，同時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時研究調(diào)整，使中期財政規(guī)劃漸進過渡到真正的中期預算。中期財政規(guī)劃涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算，主要包括四部分內(nèi)容：
（一）預測現(xiàn)行政策下財政收支。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計劃，考慮國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境重大變化，結(jié)合基期年的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，預測未來三年經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及主要經(jīng)濟指標。在做好經(jīng)濟預測的基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟政策，預測未來財政收支情況。
（二）分析現(xiàn)行財政收支政策問題。根據(jù)對現(xiàn)行政策下財政收支的預測和對現(xiàn)行財政收支政策實施效果的分析，深入查找問題：一是財政收入制度存在的問題。現(xiàn)行稅制對促進資源節(jié)約和環(huán)境保護、化解過剩產(chǎn)能、調(diào)節(jié)收入分配以及籌集財政收入等方面的作用，部分稅制改革政策對財政收入的影響，非稅收入管理的規(guī)范等。二是財政支出政策存在的問題。一些重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤對財政支出結(jié)構(gòu)的影響，社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出因人口結(jié)構(gòu)變化的增長情況，一些亟需解決的問題在支出預算中的保障情況，已安排的財政資金由于各種原因形成沉淀的情況等。三是債務風險問題。部分地區(qū)地方政府性債務規(guī)模較大，存在的風險隱患等。
（三）制定財政收支政策改革方案。一是在財政收入政策方面，財政部門要與稅務、海關(guān)、發(fā)展改革等相關(guān)部門協(xié)商提出稅制改革、重大稅收政策調(diào)整、清理規(guī)范收費和政府性基金項目的路線圖和時間表，明確政策目標和政策實施時間，評估政策對經(jīng)濟運行和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響以及企業(yè)、個人稅費負擔的變化。二是在財政支出政策方面，財政部門要與相關(guān)部門梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革、支出政策和支出項目，明確政策目標，列出分年度工作任務和時間節(jié)點，說明資金使用對象、保障標準、運行流程，建立預算績效評價機制，并加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理力度，減少新增沉淀資金。三是在政府債務管理方面，財政部門要根據(jù)財政收支和政府債務風險預測情況，合理確定財政赤字規(guī)模、政府債務限額等風險控制目標，將債務分類納入預算管理，并建立債務風險預警和應急處置機制。
（四）測算改革后財政收支情況。根據(jù)財政收支政策改革方案，測算未來三年財政收支情況，并進行綜合平衡。
三、編制主體和程序
財政部牽頭編制全國中期財政規(guī)劃。全國中期財政規(guī)劃對中央年度預算編制起約束作用，對地方中期財政規(guī)劃和年度預算編制起指導作用。財政部要在下一年度預算編制啟動之前，提前編制中期財政規(guī)劃草案。草案應征求相關(guān)部門和社會有關(guān)方面的意見，報國務院批準后實施。
各部門應結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的實施，按照部門職責分工，研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，并測算收支數(shù)額，及時提交財政部匯總平衡。同時，各部門還要編制部門三年滾動財政規(guī)劃，按照部門預算管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政部門要比照中央做法，編制地方中期財政規(guī)劃，經(jīng)同級人民政府批準后，報財政部備案。省級各部門、省級以下地方財政部門也可分別編制省級部門三年滾動財政規(guī)劃和當?shù)刂衅谪斦?guī)劃。
四、組織實施
（一）強化組織領(lǐng)導。各部門要抓緊研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施，積極配合財政部門做好工作。地方各級政府要從推進國家治理體系現(xiàn)代化的高度，切實加強對實行中期財政規(guī)劃管理的組織領(lǐng)導。地方各級財政部門要因地制宜，細化工作措施，制定編制中期財政規(guī)劃的具體辦法。
（二）增強協(xié)調(diào)意識。財政部門要主動加強與其他部門的溝通協(xié)調(diào)，做好中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的銜接工作。各部門要樹立中期財政觀念，擬出臺的增支事項必須與中期財政規(guī)劃相銜接，制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個年度，可持續(xù)發(fā)展，不得一年一定。對于農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)等方面涉及財政支持的重大政策，有關(guān)部門應會同財政部門建立中長期重大事項科學論證機制。
（三）做好基礎(chǔ)工作。各部門要編制好本部門本行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃，合理確定年度工作任務，及時提供部門基礎(chǔ)信息和相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)，為中期財政規(guī)劃編制提供良好支撐。地方各級政府要盡快落實管理責任，督促財政和其他相關(guān)部門做好編制中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)工作。地方各級財政部門要加強財政數(shù)據(jù)信息管理、支出項目化管理和定額標準體系建設(shè)，為規(guī)劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。
國務院
2015年1月3日
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