中央財經(jīng)大學(xué) 王雍君
在經(jīng)濟振興成為國家和社會重大關(guān)切的當前背景下，今年的審計工作報告突出了“緊扣財政問題、服務(wù)經(jīng)濟大局”這個主線。財政審計依然作為核心模塊，但更加強調(diào)從服務(wù)經(jīng)濟大局出發(fā)揭示問題，這是相較于以往報告的一個主要特色與亮點。
從經(jīng)濟視角揭示財政問題之所以特別重要，根本原因在于財政與經(jīng)濟的內(nèi)在聯(lián)系非常緊密。財政問題不是孤立的問題，而是足以對經(jīng)濟體系及其運行產(chǎn)生重大影響的全局性問題。財政資金是政府向經(jīng)濟體系注入的主要資源，這會帶動社會資金和外資相應(yīng)跟進，進而通過乘數(shù)效應(yīng)對經(jīng)濟產(chǎn)生“四兩撥千斤”的效應(yīng)。說財政資金“牽一發(fā)而動全身”恰如其分。對經(jīng)濟恢復(fù)和發(fā)展而言，財政資金總額、結(jié)構(gòu)和使用問題都是大問題，足以通過乘數(shù)效應(yīng)放大對經(jīng)濟的影響。
審計報告很好地關(guān)注到了財政問題的三個核心層次：財政總額、財政配置（結(jié)構(gòu)）和運營管理，每個層次的審計發(fā)現(xiàn)都點明了一系列突出問題?？傤~層面的審計發(fā)現(xiàn)包括預(yù)算賬本邊界不清與重復(fù)、收入虛構(gòu)和延遲上繳，配置層面的審計發(fā)現(xiàn)包括轉(zhuǎn)移支付和專項資金分配方法不科學(xué)、欠缺精準以及專項債挪用，管理層面的審計發(fā)現(xiàn)包括績效評價指標設(shè)置、績效監(jiān)控、評價等級認定和結(jié)果運用方面的種種問題。
財政審計區(qū)分三個核心層次非常必要和重要，是總額的歸總額、是配置的歸配置、是運營的歸運營?？傤~問題屬于可持續(xù)性和可承受性問題。財政可持續(xù)性既是政府存在與機構(gòu)運轉(zhuǎn)、也是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要先決條件。為此，財政約束必須“硬化”，支出總額必須被有效控制；抵御內(nèi)外因素沖擊的能力必須持續(xù)加強，尤其是應(yīng)對消費不足、出口下降等對財政收入的影響。
配置問題屬于結(jié)構(gòu)問題。對財政支出結(jié)構(gòu)的審計關(guān)注，旨在合理保證公共支出的重點與優(yōu)先性，能夠準確反映國家戰(zhàn)略重點和政府政策優(yōu)先性。通俗地講，就是保證“把錢花在刀刃上”，還要一并保證資金從低價值用途釋放出來，轉(zhuǎn)移到社會價值更高的用途。在財政困難仍未根本好轉(zhuǎn)的情況下，這一點尤其重要，但著實不易，因為必須克服諸多充滿挑戰(zhàn)性的困難與障礙。配置難題在各個層面上都存在，包括政府整體層面、機構(gòu)層面和項目層面，也包括一般公共預(yù)算、社會保險預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。
財政運營問題的核心是資金使用績效，主要屬于一線部門與機構(gòu)的責(zé)任，涵蓋從安排支出、向供應(yīng)商購買到公共服務(wù)生產(chǎn)與交付的整個過程，鏈條很長，旨在保證公共支出與目標受益者緊密結(jié)合，以及保證支出使用對政策目標切實作出貢獻。這兩類運營問題通常歸入“績效管理”，包括績效評價和結(jié)果運用。審計報告披露的審計發(fā)現(xiàn)，很大一部分屬于這個層面。
中國是世界上少有的公共支出和預(yù)算大國。目前四本預(yù)算的支出總額超過50萬億元人民幣，占GDP的比例超過45%。僅就公共財政的絕對規(guī)模和相對規(guī)模而言，加強財政審計以服務(wù)經(jīng)濟大局就顯得特別重要。財政資金不會自動地、充分地和有效地發(fā)揮作用，除非其總額、配置和使用都受到有效約束與引導(dǎo)。約束與引導(dǎo)作用首先依賴良好的預(yù)算制度、程序和文件，但財政審計的作用也至關(guān)緊要，特別是在預(yù)算的主導(dǎo)作用尚不明顯也不充分的情況下。
今年的審計報告披露兼顧了總額、配置和運營問題。每個層級都有重要的審計發(fā)現(xiàn)。這些審計發(fā)現(xiàn)把財政問題追溯到不同層級上，使我們能夠了解和看清總額問題、配置問題和運營問題。從本質(zhì)上講，總額問題就是財政紀律松弛問題，應(yīng)對辦法是加強總額控制，包括強化預(yù)算限額制度和支出標準的應(yīng)用；配置問題是優(yōu)先性錯位和重點模糊問題，應(yīng)對辦法是加強預(yù)算程序和預(yù)算文件的“宏觀指導(dǎo)”功能；運營問題是經(jīng)濟性（資金節(jié)約）、投入產(chǎn)出效率和成本有效性問題，應(yīng)對辦法是加強3E審計和績效管理。
審計發(fā)現(xiàn)區(qū)分總額、配置和運營問題，表明財政審計服務(wù)經(jīng)濟大局的意識、功能和作用進一步強化。審計是國家治理的重要一環(huán)，而經(jīng)濟治理又是國家治理的關(guān)鍵方面。鑒于攸關(guān)生存和發(fā)展，經(jīng)濟政策是最重要的政府政策和公共政策。然而，經(jīng)濟政策無法脫離財政政策發(fā)揮作用，因為財政政策既是經(jīng)濟政策的一個重要分支，也是促進經(jīng)濟政策目標的核心工具。經(jīng)濟政策和財政政策都涉及花錢，因此必須與政府預(yù)算程序緊密銜接。預(yù)算程序之外制定政策應(yīng)予避免，因為這會導(dǎo)致政策制定不顧及“需要花多少錢”和“有多少錢可花”，進而招致不現(xiàn)實的政策；還會削弱政策目標對預(yù)算制定的約束與引導(dǎo)作用，誘使預(yù)算過程的注意力從政策目標上移開，移向為花錢而花錢。
審計報告在緊扣財政總額、配置和運營問題的同時，也一并緊扣預(yù)算問題，可謂切中要害。許多問題都是預(yù)算問題派生的，包括審計報告提到的隱性債務(wù)問題、違規(guī)組織和返還財政收入問題，以及國企墊資和兜底回購問題?？偟膩碚f，預(yù)算是個“綱”，“綱舉目張”。緊扣預(yù)算問題，也就緊扣了財政問題；緊扣了財政問題，也就緊扣了服務(wù)經(jīng)濟大局；緊扣了服務(wù)經(jīng)濟大局，也就緊扣了國家治理；緊扣了國家治理，也就鮮明地反映了國家審計的重要作用。
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