中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 審計署特約審計員
汪德華
習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上指出，審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。審計監(jiān)督發(fā)揮推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的功能，需要貫徹研究型審計的理念，發(fā)揮常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”優(yōu)勢，抓住關鍵問題推動改革深化。
現(xiàn)代財稅體制是國家治理體系的基礎性、支撐性制度。歷年審計工作報告均重點展現(xiàn)財政審計的成果，推動現(xiàn)代財稅體制建設。財政審計的特點是發(fā)現(xiàn)問題的背后往往存在體制性、機制性矛盾，問題領域就是現(xiàn)代財稅體制建設的重點方向。因而財政審計特別需要堅持研究型審計理念，將問題發(fā)現(xiàn)與推動改革深化貫穿起來。今年由侯凱審計長代表國務院向全國人大常委會所作的審計工作報告，鮮明體現(xiàn)了這一點。
一是關注四本預算的界限清晰和合理銜接問題。2015年實施的新《預算法》規(guī)定，我國現(xiàn)行預算體系是由一般公共預算、政府性基金預算、社會保險預算、國有資本經(jīng)營預算，四本預算構(gòu)成的全口徑預算。從法律的規(guī)定和改革的本意來看，之所以設計四本預算體系，目的是區(qū)分不同類資金的性質(zhì)，將全部政府收支納入預算管理體系中?！额A算法》要求，要保持四本預算的完整獨立，同時要強化政策和資金統(tǒng)籌，避免渠道交叉。這是現(xiàn)代財稅體制建設的重要方向。今年的審計工作報告指出，一般公共預算與國有資本經(jīng)營預算之間的邊界依然不清晰，對于同類事項同時分配資金。這一問題的后果是相關單位預算約束軟化，反映了預算分配權(quán)沒有統(tǒng)一行使。事實上，這一問題在上一年度的審計工作報告中同樣被指出，相關部門在整改報告中也明確要減少渠道交叉。筆者認為，這一領域持續(xù)存在的問題，可能說明四本預算體系的制度設計在未來還可進一步研究。
二是關注若干創(chuàng)新性財政工具是否實現(xiàn)了其政策定位問題。十八大以來，我國陸續(xù)推出了地方政府專項債、政府投資基金等事關政府投融資的創(chuàng)新性財政工具。這些新的財政工具的設計，均有其明確的政策定位，總體目標是協(xié)調(diào)發(fā)揮好政府與市場作用，提高政府投融資的效率。例如，一些政府應支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或基礎設施領域，傳統(tǒng)上均采用轉(zhuǎn)移支付、財政補貼的方式予以支持；但如其投資前景較好，則可以用政府投資基金的形式投入，能夠發(fā)揮好市場化管理機制的效率優(yōu)勢，又能保證資金的滾動增值。今年的審計工作報告發(fā)現(xiàn)，部分中央政府投資基金與轉(zhuǎn)移支付資金存在同時投向同一企業(yè)的問題。但從政府投資基金財政工具設計本意來看，其投入的領域應伴隨著轉(zhuǎn)移支付資金的退出。再例如，專項債應安排到國家規(guī)定的重點領域，且投入項目應有一定收益，能夠?qū)崿F(xiàn)資金平衡。但審計工作報告指出，當前專項債依然存在投向不符合國務院規(guī)定，投入項目收益難以實現(xiàn)等問題。這些創(chuàng)新性財政工具領域存在的普遍問題表明，新工具如何合理融入到國家財政政策和財政制度的體系中，還有不少問題要研究。
三是關注全面實施預算績效管理是否落到實處問題。筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2018年中共中央、國務院發(fā)布全面實施預算績效管理文件以來，各地均積極行動，建立了相應機構(gòu)予以推動。預算績效管理的規(guī)定流程，如績效目標申報，績效評價等，均能正常開展。然而要注意，全面實施預算績效管理，其核心目標是要將績效理念貫穿到預算管理全過程中，使之與預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督一起成為預算管理的有機組成部分，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理機制，能夠真正起到提高財政資金配置和使用效率的作用。但今年的審計工作報告指出，部分地區(qū)和部門的績效目標設計不合理、缺少實質(zhì)性約束作用，績效運行監(jiān)控流于形式，績效評價結(jié)果的說服力不強等問題。這些現(xiàn)象或多或少說明，在預算績效管理表面上遍地開花的背后，如何實質(zhì)性發(fā)揮強化績效約束，提高資金效率的功能，還需結(jié)合實際情況研究推動。需要注意，預算績效管理成本高昂，如果其在提高財政資金效率方面作用不突出，則其自身的績效同樣存在疑問。
四是持續(xù)關注一些長期存在的問題。今年的審計工作報告指出，發(fā)改委管理的投資專項，與財政部的轉(zhuǎn)移支付資金依然存在重復投入同類事項；稅收征管還存在組織收入不嚴格，減稅政策貫徹不徹底，部分地區(qū)存在調(diào)節(jié)收入、虛增收入等問題；轉(zhuǎn)移支付項目清理規(guī)范依然不夠深入，部分資金存在分配不合理、不科學問題，如沒有嚴格按照辦法執(zhí)行，基數(shù)固化等。這些問題在以往年份的審計工作報告中均不同程度得以揭示，反映了相關領域可能存在一些體制性、機制性問題尚未得到解決，還需進一步深化改革。而作為持續(xù)多年重點關注的部門預算，今年的審計工作報告指出，部門本級總體規(guī)范，問題多發(fā)生在二級、三級單位，如向下級單位攤派費用等。這也表明，審計監(jiān)督要堅持久久為功的理念，在多年努力下，一些牛皮癬問題終將得到改善。發(fā)改委投資專項與財政轉(zhuǎn)移支付之間的重復投入，完善稅收征管問題，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度設計與管理問題等，同樣應得到審計長期關注，以研究型審計推動改革深化。
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