中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員 汪德華
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算管理是現(xiàn)代財政制度的基石。長期以來，國家審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，一直將推動預(yù)算管理改革作為重中之重。今年由侯凱審計長受國務(wù)院委托，向全國人大常委會所作的審計工作報告鮮明體現(xiàn)了這一點。
十八大以來，黨中央、國務(wù)院將預(yù)算管理改革作為建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要一環(huán)。十八屆三中全會部署的全面深化改革中，預(yù)算改革是財政改革的首要任務(wù)，也是普遍被認(rèn)為是改革成效最明顯的領(lǐng)域。十九大、十九屆四中全會對于預(yù)算改革又提出進(jìn)一步要求。特別是十九屆五中全會依然將預(yù)算管理改革作為財稅改革的重頭戲：關(guān)于財稅體制共有6句話，其中4句半都是有關(guān)預(yù)算管理改革。
這說明，以2015年新預(yù)算法實施為標(biāo)志，預(yù)算管理的制度框架搭建已取得實質(zhì)性進(jìn)展，下一步的重點是將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。按照這一精神，今年的審計工作報告突出強調(diào)推動預(yù)算管理改革向縱深發(fā)展，特別關(guān)注了預(yù)算管理改革領(lǐng)域的新要求、新趨勢。
首先是對預(yù)算管理制度的基礎(chǔ)性問題的關(guān)注，如財政資源統(tǒng)籌和財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，是否已達(dá)到黨中央、國務(wù)院新部署新要求。十八屆三中全會提出建立“全面規(guī)范，公開透明”的預(yù)算管理制度。十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。十九屆四中、五中全會對此進(jìn)一步強調(diào)。十九屆五中全會進(jìn)一步提出，“加強財政資源統(tǒng)籌，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障”，“推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化”等新要求。加強財政資源統(tǒng)籌的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)預(yù)算管理“全面規(guī)范”，就是要將全部財政收支納入預(yù)算管理范圍內(nèi)。2015年實施的新預(yù)算法明確以四本預(yù)算實現(xiàn)預(yù)算管理的“全面性”，并要求四本預(yù)算之間加強有效銜接。今年的審計工作報告對黨中央、國務(wù)院在這方面部署的實現(xiàn)情況進(jìn)行了深度“體檢”，指出了諸如部分預(yù)算收支管理規(guī)范性不夠，“四本預(yù)算”之間的銜接不夠有效等問題。推動這些問題的解決，可以為強化財政資源統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，是建設(shè)現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)性工作，事關(guān)預(yù)算約束是否有力，績效管理能否到位。黨中央、國務(wù)院也已部署分階段、分領(lǐng)域推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，重點是項目支出標(biāo)準(zhǔn)化。今年的審計工作報告對此特別關(guān)注，指出支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)目前尚不完善，支出標(biāo)準(zhǔn)對預(yù)算編制的約束尚不夠有力，即使在基本支出領(lǐng)域還存在薄弱環(huán)節(jié)。這也說明，實現(xiàn)財政支出“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”的要求，還有不少工作亟需推進(jìn)。
其次是對預(yù)算改革中的新發(fā)展的關(guān)注，如財政共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付如何進(jìn)一步完善管理。共同財政事權(quán)，是在推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)程中的新發(fā)展，由此在一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付之外，新設(shè)了共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，2020年約占一般公共預(yù)算中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金的42%，暫列一般性轉(zhuǎn)移支付。對于這一財政改革中的新發(fā)展，審計機關(guān)一直高度關(guān)注。今年的審計工作報告，指出部分共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的管理不完善等問題，推動各方在這些問題上達(dá)成共識，強化管理，取得制度性進(jìn)展，是推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、預(yù)算管理改革深化必不可少的環(huán)節(jié)。
其三是對預(yù)算改革中的新事物的關(guān)注，如財政資金直達(dá)機制。2020年面對新冠疫情的突然沖擊，黨中央、國務(wù)院決定將1.7萬億元新增的財政資金采取直達(dá)機制直接下達(dá)到基層，有效增強了基層財力水平，有力支持了疫情防控、經(jīng)濟社會發(fā)展等工作。財政資金直達(dá)機制的基本特征是繼續(xù)保持現(xiàn)行財政體制、資金管理權(quán)限和保障主體責(zé)任基本穩(wěn)定，采取“中央切塊、省級細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的流程分配轉(zhuǎn)移支付資金，同步建立了一個信息化的直達(dá)資金監(jiān)管系統(tǒng)。財政資金直達(dá)機制看上去僅是一個預(yù)算管理流程的變化，但其實質(zhì)上涉及到各方面預(yù)算管理權(quán)力的變動，是一項重要的預(yù)算管理改革。審計機關(guān)對此高度關(guān)注，組織全國審計機關(guān)對實行直達(dá)管理的新增財政資金開展了全過程、全覆蓋跟蹤審計。審計報告肯定了直達(dá)機制在資金下達(dá)更加快捷、投向更加精準(zhǔn)、監(jiān)管更加有效等方面的優(yōu)勢，也指出了執(zhí)行中部分地區(qū)存在的資金分配不夠科學(xué)，資金違規(guī)撥付，抗疫特別國債資金用于抗疫無關(guān)支出，虛報冒領(lǐng)等問題。審計過程中，堅持全國審計一盤棋統(tǒng)籌安排項目，堅持?jǐn)?shù)據(jù)分析和對各省省本級、342個地市、2854個縣區(qū)現(xiàn)場審計全覆蓋，注重發(fā)揮審計機關(guān)“查病、治已病、防未病”的功能，把推動整改和制度建設(shè)貫穿審計全過程。扎實的審計結(jié)果，對于推動將財政資金直達(dá)機制轉(zhuǎn)為常態(tài)化制度安排起了重要作用。2021年開始，按照政府工作報告和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》等文件的要求，財政資金直達(dá)機制資金范圍調(diào)整為覆蓋存量轉(zhuǎn)移支付資金，成為常態(tài)化安排?？梢哉f，財政資金直達(dá)機制是2020年應(yīng)急創(chuàng)設(shè)的重大政策，經(jīng)實踐檢驗效果良好，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為一個重大預(yù)算管理改革。國家審計在其中發(fā)揮了保障政令暢通、推動深化改革的重要作用。
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